歐盟首項外交勝仗

去年７月簽署的伊朗核協議１６日晚落實，伊朗大部份制裁都取消，伊朗與西方的關係進一步改善。外界焦點一般集中在美國與伊朗關係、伊朗可以大舉出口石油後對油價的影響或是中東局勢，但伊朗核協議對歐盟同樣有重大意義，因為這可說是歐盟首次在外交政策取得實質重要成果。歐盟在伊朗核問題的主導作用，可從去年協議簽署及協議落實時，都由歐盟外交高級代表莫姬莉妮（Federica Mogherini，左；右為伊朗外長，照片來自ＥＦＥ）作出宣佈看到。

自歐盟在９０年代初成立，成員國把外交政策加入歐盟的權責範圍之一後，歐盟一向有外交政策及行動，但歐盟實際上可做到的其實不多。歐盟最能發揮外交功能的範圍是在前東歐共產國家及北非國家，但在歐盟，這屬「睦鄰政策」（Neighbourhood），撥歸了另一個部門負責，而當中前東歐共產國家，是源自當年這批國家有意加入歐盟，屬「歐盟擴張政策」的延續，因此歐盟能在與這些國家（例如塞爾維亞）的外交有重要作用，並不奇怪。但一走出這個範圍，歐盟的外交便顯得無力，而伊朗核問題是當中一大異數，因此如果研究歐盟外交政策，伊朗核談判會是重要案例。

在法理上，歐盟插手伊朗核問題，是源自其阻止大殺傷力武器擴散的政策。美國２００１年「９．１１」襲擊後，成員國要求歐盟就恐怖主義威脅年代草擬文件，列出歐洲在全球面對什麼威脅及如何應對，當中包括大殺傷力武器擴散。未幾，伊朗便公開承認正開發核技術，因此這變成歐盟該政策範圍之一。

在實際上，要處理伊朗核問題，當時沒有一個國家／一方可獨自與伊朗談判，於是便找來歐盟做中間人。美國自１９７９年伊朗革命後便與伊朗沒有正式外交，加上當時是小布殊（George W. Bush）年代，美伊近乎沒任何溝通管通。而在歐洲，德、英、法與伊朗都有重要經濟來往，有誘因希望以外交途徑解決此問題，因此便出現所謂的「Ｅ３」／「ＥＵ＋３」的模式，即德英法三國聯同歐盟一起與伊朗談判，之後聯合國正式介入，這又變成「Ｐ５＋１」（５個安理會常任理事國＋德國）。

現在解除伊朗制裁，經濟上最得益的是歐洲，美國反而得益不大，或至少不那麼直接及即時。以石油出口為例，伊朗的石油主要出口地理上較近的歐洲，而這對歐洲減少對俄羅斯能源依賴有很大幫助。

在「ＥＵ＋３」，德、英、法三國原本只當歐盟是「秘書」而已，以及協調三國立場、及協調三國與其他歐盟成員國立場，不過，在實際談判中，歐盟又出奇地能夠發展到可顯示出這是歐盟立場、而非純粹三國跑腿的姿態。

除了大環境外，人的因素也扮演很大角色。伊朗核談判由２００３年開始，去年才達成協議，這１２年橫跨了歐盟至今所有３位外交高級代表。第一位歐盟外交高級代表索拉納（Javier Solana）的功勞主要是成功為歐盟外交「取得這份合約」。儘管有上述大環境，令各方需要歐盟作為溝通管道，但一開始時，不一定是歐盟去做這項工作的。索拉納擔任歐盟外交高級代表前，曾出任西班牙外相及北約（ＮＡＴＯ）秘書長，在國際外交及防衛界累積了深厚人脈——在那個智能手機未盛行的年代，一般的說法是他「有一本厚厚的電話簿」，因此當時歐盟外交毫無資源下，他仍可靠自己的「電話簿」，隨時聯絡到各國任何外交要員甚至總統總理，他就是這樣不斷說服美國和伊朗，可找他處理伊朗核爭拗。

之後的艾嘉蓮（Catherine Ashton），上任前在外交毫無經驗，但她成功與會談各方建立關係，取得美國、伊朗和俄羅斯的信任，而且她以主持會議有效率、並能很快熟知自己政策以見稱，因此即使她任內經歷核談判最低潮時期（因為當時伊朗是強硬派掌權），但她仍能保持核問題各方保持一定的溝通。

現在，伊朗核協議已簽署並逐步落實，歐盟外交下一個挑戰是，究竟當一個議題的爭拗大致結束後，這個機構在對一個國家或地區的整體外交上，還有沒有大作為呢？在發展與伊朗的關係上，成員國似乎可自己做回，毋須借歐盟協助，那麼，歐盟是否能發展整體的對伊朗政策？另外，歐盟能否把伊朗核問題的經驗複製到其他情況呢？