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Google議案-兼寫容克出線的意義(三)

歐洲議會通過了議案,要求保障歐洲單一數碼市場下的消費者權益,其中最具爭議的條款是議案中的第10條,當中呼籲歐盟執委會考慮「把搜尋引擎由其他商業活動分拆出來」。儘管議案沒有提及任何公司,但Google佔歐洲搜尋市場達九成以上,因此這條款明顯為Google度身訂造。

這條議案是沒有法律約束力的。如果涉及實質法律效力,相關提案要由歐委會啟動,因此歐洲議會是沒有權力要求Google分拆。重要的是,歐洲議會議員作出歷來最強的政治表態,要求歐委會就已爭拗4年的Google壟斷案作出強而有力的決定。

在此先不談Google與歐洲的恩恩怨怨--實在太多,而且一定拖延甚久,日後很多機會再寫--反而借此機會完成「容克出線的意義」最後一篇:歐委會政治化。而最能說明此點,以及引伸出來的問題,就是新一任競爭專員韋斯塔格(Margrethe Vestager;上面圖片來自歐洲議會網站影片)。



容克(Jean-Claude Juncker)出任歐委會主席的歷史意義,第一篇談及歐盟會否聯邦化,第二篇談及各成員國之間及成員國和歐盟的關係,兩者都是傾向從權力在歐盟機關與成員國政府之間分佈的角度看。然而,無論歐盟變成更聯邦還是變回更像國際組織,無論全部成員國同一步伐融合還是出現不同融合步伐,容克接任歐委會,歐委會的角色和運作都會有很大變化。

必須先說明歐委會的歷史。歐盟的前身歐洲經濟共同體,甚至追溯到最初的「歐洲煤鋼共同體」(ECSC),當時成員國上繳的權力還比較少,涉及的政策比較簡單,例ECSC只是代成員國管理煤鋼資源,歐洲經濟共同體就是逐步將各項經濟領域開放。歐盟執委會(EC)或是ECSC年代的「高級權力組織」(High Authority)角色較多是仲裁,以及執行條約已定下的政策,並在落實政策時保護較小的成員國的利益,以免由大國如德國和法國處理的話,會偏袒大國。

記得當時讀歐盟政治時,一個比較是美國政治。美國政治學ABC,是將會隨總統換屆的政府的部份,例如白宮,以及由政治任命官員領導的各部,跟一些監管機關如疾控中心CDC、食物及藥物管理局FDA等一類聯邦機關,是分得很清楚的,一些只需「按本子辦事」、純粹依照法例來作出的批核工作,在美國是不會由「部」(如國務院、商務部)來決定,會有另一個機關處理,以示獨立,不受政治影響。

不過,這在歐盟卻不是那麼分得開。最明顯的例子是競爭專員。美國以至全球所有地方的反壟斷決策,都由一個獨立於政治任命官員的機關作出,惟獨是歐盟由競爭專員處理,由他/她向由歐盟各專員組成、類似「內閣」的歐委會「college」提交建議,最後由專員開會時決定是否通過。

這亦回到、亦反映上述提及,歐委會的獨立仲裁角色和特質。然而,容克成為首個由在歐洲議會選舉中勝出的黨團推舉,他以及他所領導的歐委會college,就必然是反映勝出黨團歐洲人民黨(EPP),以及在議會表決中支持他們的其他政團的政治理念。因此,在根本上,競爭專員也要受政治影響--儘管這個職位的工作其實完全沒有「政治工作」,例如政策決策(當然,很多所謂「獨立」的決定如反壟斷,相關官員會有政治考慮,例如民情和政府反彈)。

令歐委會更政治化的是容克對各專員的分工安排,因為現在有了「統籌型副主席」,而競爭專員亦同樣被分配到一些project team,會跟一些副主席合作。以Google反壟斷案為例,韋斯塔格同時參與歐委會有關發展數碼市場的工作,那麼,如果歐盟最終拍板,認為要鼓勵數碼市場中的中小企,外界如何相信韋斯塔格處理Google案時,不會有這個考慮呢?

因此,除了歐盟本身的未來有變外,歐盟執委會的角色和運作相信都將有重大變大。我認為,隨著歐委會越來越變得更像一個國家政府的內閣下,當中一些功能,例如競爭,可能要分拆出去,由另一些獨立機關負責。

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