PHEIC前傳——SARS的旅遊警示角力

上一篇文章說了PHEIC（國際關注公共衛生緊急事件），那麼「下篇」就說說PHEIC故事的「上集」——有關SARS期間世衛與中國的角力。

SARS角力是PHEIC和傳染病旅遊警示爭拗的源起，充份反映出PHEIC以及公共醫療議題整體的政治性及外交性，同時也可解釋到，現任世衛總幹事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）這次處理武漢肺炎時令人覺得反應慢了，不純粹一句「媚中媚共」，從醫學、科學角度，他、WHO以至一些國際醫療專家，也有原因為何對是否把武肺定為PHEIC感到猶豫。


譚德塞讚揚中國政府已做了很多去防止疫情惡化，而且在分享資訊時對外開放，高透明度，不少人對此可能不以為然，但如果跟SARS比較，中國這次的確進步不少。

首先要記住，無論是PHEIC，以至WHO這個組織本身，其運作原則是協調全球衛生事務，協助不能自己獨自處理衛生問題的國家，以及在衛生事務方面協助聯合國及其他聯合國機關的工作，但防疫抗疫、甚至平常的醫療及改善衛生環境本身，應是國家、以至省市鄉等地方政府的工作。在SARS或者武肺的情況，WHO只要才中國獲取病毒樣本及數據、疫情進展及統計數字、以及監察全球各地該疾病的情況，如果出現嚴重的跨境傳播，就要協調各國處理，WHO至此工作便完畢。

所以，究竟中國國內武肺傳播及死亡情況是否嚴重，如果中國不出聲求助，WHO無從置喙，屬WHO不得干預的中國內政；而目前中國出現的混亂，涉及封城帶來的干擾、物資短缺、武漢的醫療能力似乎不足以應付等等，當中有很多已超越衛生以外的範疇，不只WHO，連衛生專家也不便評論。

中國去年12月底首度公佈武漢有不明病毒，坊間估計至少12月初應已有案例，而且中國官方應已知道（只局限市省政府，還是中央也已獲知會，在此不深究），而WHO等外界專家最遲1月中已收集了他們初步希望要知道的資料，前後大概4至6週時間，若計及前線醫護人員不可能一開始就察覺是新病毒、研究人員分析病毒需要、向上層層匯報也花了一些時間等因素，的確很難說中國作出重大隱瞞和拖延——當然，中國對內是否粉飾太平，淡化危機，則是另一回事，但至少WHO向中國索取的資料，中國算爽快交出。

至於SARS，最遲2002年11月已有案例，起碼12月已經有廣東居民搶購板藍根的消息，廣東教授在香港酒店散播病毒是翌年2月，3月初已有醫院內醫護人員大規模感染，但去到4月初，中國政府仍只說廣東有大量個案，不承認北京也已出問題，WHO要求索取的很多資料，中國一直沒有交齊，中央政府當時也沒有要求地方政府上呈SARS個案的機制，所以中國交不出國內統計，甚至連這種病毒如何定義和命名，中國也持不同意見，即使WHO已稱之為SARS，中國仍只稱為非典型肺炎，令WHO很難把中國的情況跟其他國家比較，WHO官員甚至不滿到要在記者會公開抨擊中國的數字有問題。這情況要到4月中，北京市長和衛生部長一同被撤職，中國改派外貿官員出身的副總理吳儀去統籌SARS危機應對工作，中國才跟WHO全面合作，前後拖拉了5個月。

由此可見，有了SARS的經驗，WHO會覺得中國這次做得十分好。

WHO便是在這個背景下，首度發出傳染病旅遊警示，呼籲全球取消往香港和廣東的非必要行程。WHO覺得跟中國已完全溝通不來，一方面以旅遊警示迫中國就範，另一方面在合作不來下，只能以變相把中國封關來阻止病毒繼續向外傳播。

巧合地，當時的世衛總幹事，是至今8個總幹事中政治背景最濃厚的布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland），她曾3度出任挪威首相，80年代初受聯合國委託，有份撰寫環境保護的報告，這是全球首份提出可持續發展概念的官方文件。只有這種背景的世衛總幹事，才會想得出、亦敢於用旅遊警示這一招來對付一個重要成員國，她的前一任或後一任總幹事都沒有這個政治手腕去處理中國，而且剛巧SARS是在她臨卸任前半年發生。布倫特蘭此舉也令WHO由一個看似平平無奇的科學專家機構，變成一個在國際外交及社會可以發揮重要影響力的組織，是WHO及全球衛生議題外交/政治化的問始，也令中國開始有興趣增加在WHO的影響力，例如支持陳馮富珍角逐WHO總幹事。

在香港，我們有過SARS的慘痛經歷，醫療專家通常傾向呼籲市民對潛在傳染病風險提高警惕。但這只是一個負責任衛生專家的其中一面，另一面是同時不能誇大衛生危機的風險，引起社會混亂，令過多醫療資源撥到這個危機之上，甚至長遠出現狼來了，令民眾日後疏忽衛生危機。以2009年豬流感為例，這也觸發了PHEIC，但事後檢討，很多人覺得陳馮富珍是做多了，豬流感的威脅不是那麼大，但因為PHEIC，多了資源撥作豬流感的疫苗和藥物，令藥廠賺了，但其他疾病所獲分配的藥物生產就少了。

從這個角度看，譚德塞以至部份衛生專家一開始時不願宣佈PHEIC，也有醫學、科學上的根據。

那麼，WHO拖至30日才宣佈PHEIC，是否沒有政治（aka「媚共」、「舔共」）因素呢？又不是完全沒有。

就算在PHEIC的宣佈中，譚德塞仍繼續強調這個決定不代表中國的情況嚴重，純粹是因為對中國以外一些地區可能構成威脅（然後已經有人spin到相比起香港、臺灣、歐洲等地，大家更應關注一些發展中國家一旦出現輸入個案的風險），並重申大家應該欣賞中國至今的應對措施，各界可以仿效。這個情況無疑是此地無銀。就算不狠批中國政府抗疫失敗，至少中國目前的情況不能說是OK，而其他地方的個案，包括一旦出現境內人傳人及爆發的話，源頭一定來自中國，包括中國（儘管已算快了作出反應）仍是未夠迅速應對，令病毒有機會外傳，以及發放的訊息依然令人信不過，令其他地方不知如何防疫。即使以給面子來換取中國合作的角度看，譚德塞對中國的美言仍嫌有點過火。

法國《世界報》之前已兩度發報導文章，引述內部消息稱，WHO原本不發PHEIC的決定是受了中國的影響，並質疑譚德塞訪華後，被中國利用來反守為攻，借譚德塞之口來質疑外國限制對華出入境及撤僑是反應過敏。事實上，譚德塞在數天前形容武肺的威脅嚴重，但又未至於是PHEIC，似乎是嘗試在作出平衡，一方面承認風險高，但另一方面要一如中國所願，不由WHO給各國口實向中國封關，於是說了這番有點矛盾的話。

如果說譚德塞曾受中國壓力的話，那麼在PHEIC前兩、三天他明顯也受到西方的壓力。越來越多國家也出現輸入個案，甚至德國、日本和美國都出現境內人傳人的情況，WHO越來越難說武肺不構成全球風險。另外，美國白宮星期二、三放風，考慮限制跟中國的出入境往來，一些歐洲航公司開始停飛中國線。

我在上篇已說過，PHEIC是各國協調對某一衛生危機有多嚴重的機制，會成為各國是否對相關地區採取旅遊警示的重要考慮（一如當年WHO形容香港是SARS疫區，其他地方會對進出香港採取限制），但同時，各國也不一定要有PHEIC才可向中國發旅遊限制。在現實中，美國把對華旅遊警示提高至最高級別，意大利宣佈暫停中國航班前來，並宣佈頒佈緊急狀態疫，這些在PHEIC之後宣佈，看似是因應PHEIC而調整回應，但事實上這些回應早已如箭在弦——尤其是美國的措施。

如果WHO再拖下去都不宣佈PHEIC，美國等國都會自己採取單邊行動回應，在這情況下，WHO對全球衛生的主導權便旁落，對武肺在全球有多嚴重的話語權落入各國——尤其是美國疾控中心CDC——手中，WHO（及中國）在兩害取其輕下，也只能宣佈PHEIC，但又同時重申中國應對有方。

理論上專業科學至上的WHO，便這樣繼續在科學與政治外交之間走鋼線。

(PHEIC二之二)

【文首照片為布倫特蘭2003年抵港展開訪問時會見記者，身旁為香港衛生福利及食物局長楊永強；照片來自香港政府新聞處】