2011年4月27日星期三

意法要求改革神根

[神根公約簽證;照片來自維基百科]

法國總統薩爾科齊(Nicolas Sarkozy)與意大利總理貝盧斯科尼(Silvio Berlusconi)26日在羅馬舉行兩國峰會後,宣佈兩國向歐盟聯署,要求修改《神根公約》(Schengen Convention,或譯申根公約),允許公約成員國更容易臨時在與其他成員國的邊境設置入境檢查。

從「旅行團」角度而言,上述建議對遊歐的香港人有多大影響呢?答案是:應該不大,或至少短期內不會有絲毫影響。

「修約」訴求是北非茉莉革命的後遺症,不少突尼西亞人在原專制政府倒台後湧向意大利,成為難民,這個我在2月已曾寫過。當時已寫道,意大利向歐盟及各歐盟成員國求助,但似乎不得要領,意大利於是把心一橫,向約2萬名突尼西亞批出神根簽證,好讓他們前往其他神根成員國(主要是法國),「探探親友」。

法國當然對意大利的做法十分不滿,於是4月17日回敬意大利,在法意邊境一個關卡一度拒絕載有這類突尼西亞人的火車入境。這反過來令意大利不滿,批評是違反神根公約。兩國於是在26日的例行峰會中,把矛頭一齊指向神根條約,以化解兩國外交糾紛。

跟香港特區政府的什麼「自願」縮班一樣,法意兩國領袖表示,他們希望神根維持下去,因此提出「加強」神根公約,以回復歐洲人對神根的信心。兩國要求在6月的歐盟峰會討論,為日後修約鋪路,主要訴求是加插條款,進一步列明神根成員國在什麼情況下可暫停成員國之間免邊境檢查。據報歐盟執委會在5月4日提出修訂方案,5月中供成員國部長討論。

但正如大家看到「修約」這兩個字,大概也應該估計,修改神根公約條款,是要27個歐盟成員國全部同意才可行,修改神根不是幾個月內可辯到的事情。

翻查資料時,英國《每日電訊報》網站即時報導的標題「radical change」來形容意法兩國的建議,但實情是,歐盟執委會的發言人已說,不會對公約作出「革命性改變」(revolutionner)。

毋須大改神根公約,是因為目前已有條款容許成員國設下臨時邊境檢查,例如在國內保安及公眾秩序受威脅。臨時邊境檢查亦不是罕見,例如德國在2006年舉辦世界盃時亦有這樣做法,而歐委會將會做的事情,只是將這些特殊情況再列明,以免各國對什麼情況下可重設邊境檢查有不同詮釋,引起紛爭而已。

因此我的看法,意法的要求有點多餘,只是將兩國的爭拗,以及國民擔心難民湧入的心情,轉移視線至神根公約。而就算真的修約成功,各位前往歐洲旅遊時,出入境限制不會有大變動。

反而意法兩國另一訴求--加強Frontex,可能更治本。Frontex是歐盟對非成員國邊境巡邏的協調組織,加強歐盟成員國跟非成員國之間邊境堵截,總較對成員國之間出入境作限制更實際。

既然提及神根,不如簡介一下這個頗複雜的概念。喜歡到歐洲旅遊的人士應該知道,神根公約國不等於歐盟成員國。神根公約國目前有25個成員國,歐盟27個成員國中,英國、愛爾蘭、塞浦路斯、羅馬尼亞和保加利亞不是神根國,但不是歐盟成員國的挪威、冰島和瑞士則加入了。

出現這個情況有2個原因。1、80年代歐共體討論撤銷邊境關卡檢查時,不是所有成員國都認同,因此西德、法國、盧森堡等部份成員國自行討論,並在1985年在盧森堡城市神根簽定協議(歐盟研究的用語就是「雙速歐洲」two-speed Europe,即一些國家先行加強融合,另一些則慢一點融合)。不過,神根公約現已併入了歐盟條約。

2、雖然神根的概念跟歐共體/歐盟建立歐洲單一市場的想法有關,但實際執行時,就要顧及歷史上遺留下來的「護照單一區域」,亦即「護照上的版圖」,以及顧及經濟、社會等原因而是否加入歐盟的決定,兩者不一定重叠。例如北歐在1950年代已有「北歐護照聯盟」,即使挪威和冰島因經濟因素拒絕加入歐盟,但兩國與其他加入了歐盟的北歐國家之間的出入境聯繫不會因此切斷。更明顯的是英國和愛爾蘭,愛爾蘭一獨立後,英愛便已協定,兩國人民之間繼續當作單一出入境管制區,因此愛爾蘭的立場是,只要英國加入神根自由出入境區域,愛爾蘭可即時加入。

另一個大家忽略的是,神根不只是單一簽證區或移除邊境檢查這麼簡單,還涉及政治庇護政策、警察合作(即跨境追捕罪犯)和跨境司法合作,而且神根最重要的是「神根資料系統」(SIS),讓成員國分享人們出入境資料。因此,英國和愛爾蘭某程度上都是神根國,因為兩國加入了SIS。

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