2015年10月23日星期五

「英人定英法」通過

英國下議院在激烈辯論約4小時後,22日通過了所謂「英格蘭人定英格蘭法」(English votes for English Laws,簡稱EVEL)的法案,簡單來說,就是如果下議院審議的法案只影響英格蘭地區,來自英格蘭選區的議員對法案有否決權。這是英國政制一個重要變動,也會「聯合王國」(UK)朝向新一章的開始--可能是正式聯邦化過程的開始,也可能是UK瓦解的開端。



EVEL源自英國的「不對稱聯邦制」,即不同地區所獲的權力都不同,跟美國和德國各州享有同等權力的不同。自70年代開始討論下放權力給威爾斯、蘇格蘭和北愛爾蘭後,「西洛錫安問題」(West Lothian Question)便一直困擾英國政制--當時,來自西洛錫安選區的議員不斷問一個問題:權力下放後,蘇格蘭等三區選區的下議院議員(MP)可就英格蘭的事務(例如教育等已下放權力給另外三區的政策)投票,但英格蘭選區的MP不能就另外三區的這些事務,這公平嗎?

這個西洛錫安問題隨著去年蘇格蘭獨立公投而激化,首相卡梅倫(David Cameron)當時承諾,會向蘇格蘭下放更多權力,但相對地,會增加英格蘭選區MP對只影響英格蘭的中央政府法案的話事權。

具體執行上,保守黨政府提交的方案,對目前立法程序作出以下兩大修改:
1、增設只有英格蘭選區MP的「英格蘭大委員會」,在法案三讀表決前,先經這個大委員會就只影響英格蘭的法案或法案部份條款作出表決,大委員會通過,才可交予整體下議院再表決;
2、哪些法案或法案條文屬只影響英格蘭,決定權交給議長手上。

具體上,EVEL最為人詬病的是,是否「只影響英格蘭」,難以作判斷,因為有很多執行上只影響英格蘭的事務,同時具有左右UK發展戰略的影響力。例如,2012年倫敦奧運會的開支是否「只影響英格蘭」?倫敦希斯路機場是否興建第三條跑道,執行上只影響倫敦,但這同時牽涉全UK的運輸、物流以至整體經濟發展佈局。另外,很多已下放給「威蘇北」三區的政策,相關開支又跟UK中央相關政策開支或整體預算掛鈎。

再複雜一點:一些法案的條文如「只影響英格蘭」,也可納入EVEL,這令如何辨別大委員會可否決什麼,更加困難。而且,「威蘇北」三區各自所享權力都不同,尤其是威爾斯,該區的自治權仍很低,不少政策或者經濟統計,例如樓價指數,大家仍會聽到「英格蘭及威爾斯」,把兩區合併一起看待,這意味有些法案其實是「只影響英格蘭和威爾斯」,在這情況,是否又要設一個只有英威兩區MP的大委員會?

另一個具爭議的地方是議長獲得這項政治敏感的權力。英式傳統下,國會議長保持中立,議員若當選議長,便會退黨,且不成文規定是,各大黨不會再在他的選區派人角逐。議長現在可決定哪些法案屬EVEL,他會捲入更多政治爭議。

還有一個實際問題,就是UK政府會否變成兩個政府?現在保守黨執政,保守黨單在英格蘭都是只多數(而且還要所佔議席比例較整體下議院更高),還未出現這個問題,但如果未來工黨執政,而工黨要靠在蘇格蘭取得不少議席才能上台,甚至如果工黨要跟蘇格蘭民族黨(SNP)聯合執政,那麼,就會出現政府在整體下議院佔多數、但在大委員會不能佔多數的情況,隨時造成政府難以推動英格蘭施政的僵局,EVEL可說是保守黨令工黨日後更難上台的舉動(即使不陰謀論看,至少EVEL有這個客觀效果)。

更根本的問題是,「英人定英法」這個概念,令人覺得國會議員分開兩等級,蘇格蘭MP好像變成二等MP,蘇格蘭人離心更強。

有關EVEL背後所代表的根本矛盾,可看《經濟學人》今年6月的評論文章England’s sensible slumber(英格蘭的理智沉睡)。《經人》反對EVEL,背後的理念是:英格蘭已在UK/不列顛(Britain)佔了主導地位,大家已把英格蘭跟UK/不列顛等同(情況猶如在中文,英國等同英格蘭,大家分不開England、UK或Britain的分別),而且亦只有英格蘭把自己的身份跟UK/不列顛的身份融為一體,才能保住UK/不列顛的存在,否則就如蘇聯般,俄羅斯主導,但又不肯在某些方面吃虧,事事要跟其餘14個加盟共和國看齊,最終只是導致蘇聯解體。

不過,正如去年蘇格蘭公投或今年5月大選時大家所說,「英格蘭民族主義」正在抬頭,要英格蘭人繼續「吃虧」,越來越難。

肯定的是,EVEL不會是終結,蘇格蘭以至威爾斯和北愛已不滿,目前的規定也不太可能滿足到英格蘭人,相關安排一定要再修改。如果找到一個能令各方滿足的方法,英國就會踏入聯邦制,否則只會令聯合王國面對更大的分裂壓力。

(文首照片來自《每日郵報》)

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