2016年11月6日星期日

英國的國會主權

近日較忙碌,現在才寫英國高等法院有關脫歐啟動問題的裁決(雖然很多人已寫了)。

法院裁定,英國政府在啟動《里斯本條約》第50條中的離開歐盟機制前,必須有國會同意才能進行。這令外界相信:1、脫歐時間表可能延遲;2、「硬脫歐」的機會下降;3、甚至,英國可能最終還是留在歐盟,不會脫歐。

要理解為何有上述3個預測,包括為何「國會可以不理公投結果」,須知道:1、究竟現在發生了什麼事?2、英國憲制秩序是什麼?3、脫歐目前的境況是什麼?

公投的細節
有關脫歐公投,必須記住兩個事實:
1、6月23日的公投只是「諮詢」性質,自己本身沒有法律效力,「法律上」沒有約束力,而且這是透過去年訂立特別的「是否留在歐盟公投法例」來執行。
2、高等法院只是裁定,首相/政府去信歐盟,書面通知英國要啟動50條前,須有國會同意,而不能自己喜歡何時去信就去信。法院**沒有**表示國會應/可否定公投結果。

「國會主權」
英國是著名的「國會主權」制國家,也以沒有特別一套「憲法」(即所謂「不成文憲法」)而見稱。之前跟一個英國朋友閒談時,他說,英國的「憲制秩序」十分簡單,只有兩條規則:
1、下議院要定期進行所有議席改選;
2、本屆國會不能限制之後的國會必須或不能做什麼。

他沒說的是,國會在英國是最高權力機關,是貴族跟君主經歷過幾世紀鬥爭後,君主同意把自己的權力授予國會去執行。

英國政府是「民選產生」,但不要忘記,各位「部長」仍只是為英國君主工作的「大臣」。因此,在50條啟動權爭拗中,不只是行政與立法機關之間的爭拗,而是君權與國會權之間的角力。

有人可能會問:人民已投票,決定離開歐盟了,為何仍要國會「批准」呢?

正如上述,英國沒有「憲法」,不會有百多甚至幾百條條文,寫明國會必須/不能做什麼。同時,英國是沒有公投法、沒有公投機制的。在其他有成文憲法,以及有公投法(或憲法中列明公投方法)的國家,公投是一個寫明的立法機制,但英國不是這情況,英國只有一個立法程序,那就是經國會兩院分別以贊成多於反對來通過,如果說有了公投結果就可以繞過國會立法(以及辯論)程序,那就是僭越國會權力,違反英國民主制度。

網主本人是推崇盡量增加直接民主成份的,但在上述的英國憲制框架,如果說「因為人民已在公投決定」而毋須國會再討論,這是不民主、甚至是政府獨裁的藉口。

法案自動授權政府啟動脫歐嗎?
至於詳細地說,英國加入歐盟前身歐共體,是通過1972年一條加入歐共體的法案,而且不少法案是受歐盟影響,退出歐盟會連帶影響那些法案(以及相關的人民權益)。一旦啟動50條,英國(理論上)便不能撤回退歐決定,啟動是會變相自動廢除上述法案(尤其是1972年加入歐共體法案)的,因此,邏輯是:既然當初是國會立法讓英國加入歐盟,現在也只能由國會另行通過動議,廢除那條法案,而不是政府自己去廢除法案。

法理上,英國政府是不可能在沒有國會授權下,啟動第50條。現在政府唯一可以爭拗的是,當初的歐盟公投法案,是否包括國會授權政府在公投通過脫歐時啟動第50條的條文,或相關條文是否十分明顯地有這個含意。英國法律傳統跟香港《基本法》不同,沒寫就是沒寫,如果當初法例沒有寫到這機制(政府自動啟動50條),政府就要先獲國會批准,不能自己「釋法」,沒寫的都變成寫了的。

夜長夢多的國會辯論
行文至此,法院的裁決都未必會導致文首的3個預測。即使政府在12月初也被最高法院裁定敗訴,但如果官員有方法把動議寫到最簡單,只寫出「國會授權政府啟動50條」,阻止議員修訂的話,政府仍有可能趕及在原定承諾的明年3月底前啟動50條。

問題就在於,大家覺得政府不能夠做到這點。

英國數年前也舉行過公投,決定是否改變投票制度(而最終否決了)。那次公投的議題相對簡單得多,因為公投列明改用什麼制度,波及要修改的法例少得多,如果公投通過了,大家都很清楚,國民「決定了什麼」,政府及國會要如何做。

然而,在這次脫歐公投上,其實大家不知道英國人「決定了什麼」--你說決定了「離開歐盟」,這只是看似很清楚,但問題是「如何」離開歐盟呢?是「完全離開」,以後跟歐盟的所有交往都只會循第三國與歐盟之間關係的模式,還是會採用「挪威模式」,留在歐洲經濟區(EEA),仍留在歐洲單一市場,但退出其他政策的合作呢?這就是「硬脫歐」(前者)與「軟脫歐」(後者)之爭。

如果當初投脫歐一票的英國人,不少是因為相信既可留在單一市場,但又可以重奪入境控制權且毋須受歐洲法院的裁決影響,而英國最終不能達成這協議,而必須「硬脫歐」時,英國還應否脫歐呢?

議員一定會在啟動50條動議的辯論中,不斷質問政府的談判策略及優先次序,例如是否真的寧要入境控制權也可放棄歐洲單一市場?英國政府是一定不能回答,因為在對外談判中,不可能自揭底牌。

如果我是議員,我可以說,由於政府不能確保當初支持脫歐國民希望留在單一市場的意願,因此否決啟動50條動議。

提前大選、二度攤牌?
當然,這個只是假設。目前大部份人的估計是,議員不敢「與人民為敵」,公然否定公投結果,因此英國最終還是會脫歐,甚至議員不敢把審議過程拖得太長,最多可能較原定的目標3月底遲兩、三個月。

不過,英國議員一定不會做橡皮圖章,一定會詳細詢問脫歐策略。英國內閣目前在脫歐問題採取強硬態度,但國會整體傾向軟脫歐,一旦國會的話事權多了,政府想硬脫歐,難度也大增。而且,一旦進入國會審議階段,那就夜長夢多,會有很多變數。儘管機會仍低,但英國最終不會脫歐這個情況,由當初公投後不久只是純粹學者的沙盤演算,到現在已變成不能當作是痴人說夢的境況,需要認真考慮。

這又引致另一個可能出現的境況--提前大選。如果議員真的敢否決(或遲遲不讓)政府啟動50條的話,那麼,首相文翠珊(Theresa May)別無選擇,只能解散國會,因為現屆國會已否定了公投結果,在政治上,國會需要重新獲授權,再看看選民想怎樣。如果支持留歐的議員在下一屆國會佔多數,基於之前說過的「本屆國會不能限制之後的國會必須或不能做什麼」規則,下屆國會可以完全不理會公投結果,因為他們已獲大選授權,去執行「選民指示」的「推翻6.23公投結果」任務。

3 則留言:

  1. 來個馬後炮,其實公投結果出台之後,我也說過如果我是金相爺的話,就會立即解散國會重選。如果重選後是脫歐派佔多數,則由新國會和新內閣去執行脫歐程序。如果仍是留歐派佔多數,則無視公投結果。因為所有議案都要國會通過才能執行,而要一個留歐派佔多數的國會去支持脫歐,本身就是荒謬的。

    回覆刪除
    回覆
    1. 一個公投期間支持留歐的人去做脫歐期間的首相,同樣荒謬

      刪除
    2. 那倒不如說是因為脫歐陣營毫無承擔﹖
      見到那個公投通過後說辭職不幹的法拉吉又走上電視大放厥詞,這年頭的政棍真是在哪個國家都吃得開呢。

      刪除