英國的國會主權

近日較忙碌，現在才寫英國高等法院有關脫歐啟動問題的裁決（雖然很多人已寫了）。

法院裁定，英國政府在啟動《里斯本條約》第５０條中的離開歐盟機制前，必須有國會同意才能進行。這令外界相信：１、脫歐時間表可能延遲；２、「硬脫歐」的機會下降；３、甚至，英國可能最終還是留在歐盟，不會脫歐。

要理解為何有上述３個預測，包括為何「國會可以不理公投結果」，須知道：１、究竟現在發生了什麼事？２、英國憲制秩序是什麼？３、脫歐目前的境況是什麼？

公投的細節
有關脫歐公投，必須記住兩個事實：
１、６月２３日的公投只是「諮詢」性質，自己本身沒有法律效力，「法律上」沒有約束力，而且這是透過去年訂立特別的「是否留在歐盟公投法例」來執行。
２、高等法院只是裁定，首相／政府去信歐盟，書面通知英國要啟動５０條前，須有國會同意，而不能自己喜歡何時去信就去信。法院＊＊沒有＊＊表示國會應／可否定公投結果。

「國會主權」
英國是著名的「國會主權」制國家，也以沒有特別一套「憲法」（即所謂「不成文憲法」）而見稱。之前跟一個英國朋友閒談時，他說，英國的「憲制秩序」十分簡單，只有兩條規則：
１、下議院要定期進行所有議席改選；
２、本屆國會不能限制之後的國會必須或不能做什麼。

他沒說的是，國會在英國是最高權力機關，是貴族跟君主經歷過幾世紀鬥爭後，君主同意把自己的權力授予國會去執行。

英國政府是「民選產生」，但不要忘記，各位「部長」仍只是為英國君主工作的「大臣」。因此，在５０條啟動權爭拗中，不只是行政與立法機關之間的爭拗，而是君權與國會權之間的角力。

有人可能會問：人民已投票，決定離開歐盟了，為何仍要國會「批准」呢？

正如上述，英國沒有「憲法」，不會有百多甚至幾百條條文，寫明國會必須／不能做什麼。同時，英國是沒有公投法、沒有公投機制的。在其他有成文憲法，以及有公投法（或憲法中列明公投方法）的國家，公投是一個寫明的立法機制，但英國不是這情況，英國只有一個立法程序，那就是經國會兩院分別以贊成多於反對來通過，如果說有了公投結果就可以繞過國會立法（以及辯論）程序，那就是僭越國會權力，違反英國民主制度。

網主本人是推崇盡量增加直接民主成份的，但在上述的英國憲制框架，如果說「因為人民已在公投決定」而毋須國會再討論，這是不民主、甚至是政府獨裁的藉口。

法案自動授權政府啟動脫歐嗎？
至於詳細地說，英國加入歐盟前身歐共體，是通過１９７２年一條加入歐共體的法案，而且不少法案是受歐盟影響，退出歐盟會連帶影響那些法案（以及相關的人民權益）。一旦啟動５０條，英國（理論上）便不能撤回退歐決定，啟動是會變相自動廢除上述法案（尤其是１９７２年加入歐共體法案）的，因此，邏輯是：既然當初是國會立法讓英國加入歐盟，現在也只能由國會另行通過動議，廢除那條法案，而不是政府自己去廢除法案。

法理上，英國政府是不可能在沒有國會授權下，啟動第５０條。現在政府唯一可以爭拗的是，當初的歐盟公投法案，是否包括國會授權政府在公投通過脫歐時啟動第５０條的條文，或相關條文是否十分明顯地有這個含意。英國法律傳統跟香港《基本法》不同，沒寫就是沒寫，如果當初法例沒有寫到這機制（政府自動啟動５０條），政府就要先獲國會批准，不能自己「釋法」，沒寫的都變成寫了的。

夜長夢多的國會辯論
行文至此，法院的裁決都未必會導致文首的３個預測。即使政府在１２月初也被最高法院裁定敗訴，但如果官員有方法把動議寫到最簡單，只寫出「國會授權政府啟動５０條」，阻止議員修訂的話，政府仍有可能趕及在原定承諾的明年３月底前啟動５０條。

問題就在於，大家覺得政府不能夠做到這點。

英國數年前也舉行過公投，決定是否改變投票制度（而最終否決了）。那次公投的議題相對簡單得多，因為公投列明改用什麼制度，波及要修改的法例少得多，如果公投通過了，大家都很清楚，國民「決定了什麼」，政府及國會要如何做。

然而，在這次脫歐公投上，其實大家不知道英國人「決定了什麼」－－你說決定了「離開歐盟」，這只是看似很清楚，但問題是「如何」離開歐盟呢？是「完全離開」，以後跟歐盟的所有交往都只會循第三國與歐盟之間關係的模式，還是會採用「挪威模式」，留在歐洲經濟區（ＥＥＡ），仍留在歐洲單一市場，但退出其他政策的合作呢？這就是「硬脫歐」（前者）與「軟脫歐」（後者）之爭。

如果當初投脫歐一票的英國人，不少是因為相信既可留在單一市場，但又可以重奪入境控制權且毋須受歐洲法院的裁決影響，而英國最終不能達成這協議，而必須「硬脫歐」時，英國還應否脫歐呢？

議員一定會在啟動５０條動議的辯論中，不斷質問政府的談判策略及優先次序，例如是否真的寧要入境控制權也可放棄歐洲單一市場？英國政府是一定不能回答，因為在對外談判中，不可能自揭底牌。

如果我是議員，我可以說，由於政府不能確保當初支持脫歐國民希望留在單一市場的意願，因此否決啟動５０條動議。

提前大選、二度攤牌？
當然，這個只是假設。目前大部份人的估計是，議員不敢「與人民為敵」，公然否定公投結果，因此英國最終還是會脫歐，甚至議員不敢把審議過程拖得太長，最多可能較原定的目標３月底遲兩、三個月。

不過，英國議員一定不會做橡皮圖章，一定會詳細詢問脫歐策略。英國內閣目前在脫歐問題採取強硬態度，但國會整體傾向軟脫歐，一旦國會的話事權多了，政府想硬脫歐，難度也大增。而且，一旦進入國會審議階段，那就夜長夢多，會有很多變數。儘管機會仍低，但英國最終不會脫歐這個情況，由當初公投後不久只是純粹學者的沙盤演算，到現在已變成不能當作是痴人說夢的境況，需要認真考慮。

這又引致另一個可能出現的境況－－提前大選。如果議員真的敢否決（或遲遲不讓）政府啟動５０條的話，那麼，首相文翠珊（Theresa May）別無選擇，只能解散國會，因為現屆國會已否定了公投結果，在政治上，國會需要重新獲授權，再看看選民想怎樣。如果支持留歐的議員在下一屆國會佔多數，基於之前說過的「本屆國會不能限制之後的國會必須或不能做什麼」規則，下屆國會可以完全不理會公投結果，因為他們已獲大選授權，去執行「選民指示」的「推翻６．２３公投結果」任務。