難以解散的國會 突然重要的總統

德國組閣談判在１９日破裂，變成政治危機，除了因為組不成政府本身是一個問題，另外一個原因是，組閣失敗在德國二戰後是第一次，之前未試過。在其他議會國家，組閣失敗，最理所當然的結果是立即提前大選，但德國解散國會及推翻內閣的門檻很高，因此要德國現在要解散國會、重新大選的過程也很複雜。

德國有威馬共和國年代政治極度不穩、政府更迭頻繁的歷史，因此當初聯邦德國（西德）草擬《基本法》（憲法）時，刻意令解散國會及推翻內閣十分困難，立法原意是要逼國會、政府及總統，必須在別無選擇下，才能重新大選。

當中最著名、所有德國政制基本介紹都會提及的，就是「有建設性的不信任動議」。在其他國家，不信任動議就是不信任動議，一經通過，內閣就要倒台。但在德國，議員要提出不信任動議，必須在議案中同時提出由誰人接替做總理，表決時不單代表是否想原內閣繼續留任，還代表是否想替代人選真的出任總理，這令議員贊成、甚至純粹提出不信任動議的門檻高很多。德國只試過一次表決不信任動議，而且當時是被否決。

可見，在德國，通過了不信任動議也毋須提前大選，要要解散國會，只有兩個途徑。第一個途徑是根據《基本法》第６８條，進行內閣信任投票，而且國會否決，總統便要在２１天內宣佈解散國會。而且，６８條寫明，在信任動議遭否決到總統正式宣佈解散國會之間，如果找到新總理的人選，並選出他為新總理，總統便不能解散國會。

在聯邦德國史上，６８條只用過兩次，一次是１９８２年，一次是２００５年，但兩次都是由在任總理提出，並刻意讓信任投票遭否決，因為當時的總理科爾（Helmut Kohl）和施羅德（Gerhard Schröder）都想提前大選，而跟（之前的）英國不同，德國總理不能隨時要求解散國會，因此便用這種方法提前大選。兩次都引起爭議，因為這明顯違反了當初的立法原意，在２００５年更有人入稟挑戰，但最終二人都成功說服總統，依此來解散國會。而這也是聯邦德國唯一出現過的兩次提前大選。

然而，默克爾（Angela Merkel）目前是看守總理，６８條不適用於看守內閣。如果要提前大選，便要動用《基本法》第６３條。

６３條涉及挑選總理的「三步曲」程序。第一步，總統會決定誰最有機會獲國會多數支持，委任該人為總理，然後國會全會表決，如果過半數議員贊成，那人便成為總理。在聯邦德國史上，所有總理都只需要「一步走」就獲確認。

如果國會未能確認總統提名的總理人選，挑選總理程序便來到第二步，由國會議員自己找人選並表決。這個程序要在１４天內完成，同樣需要過半議員贊成才可確認總理人選，而確認後要由總統正式任命。６３條沒有寫明，但根據一些報導，這個過程不限提名多少總理人選，表決次數也不限，總之要在１４天內完成。

如果在１４天的第二步程序都未能有一個人獲國會多數支持成為總理，過程便來到第三步。在第二階段結束後，第三階段立即展開，國會要立即就總理人選表決。如果有人獲國會多數支持，總統便必須委任他做總理；否則的話，獲最多贊成票的人可以出任總理，但總統有７天時間考慮，他可委任那個人做總理，但亦可以解散國會，提前大選。

由此可見，就算整個政壇都決定現在放棄組閣談判，德國仍要走完上述程序才能解散國會，即至少１４天後才能解散國會，然後再過６０天才舉行大選，即理論上最快明年３月初才可以重選。

６３條沒有規定，總統要在什麼時限內向國會建議總理人選，理論上總統可以決定拖延，大家仍可繼續談判。

因此，德國是否勢必提前大選，目前大家都沒有人說得準，因為目前的情況是未試過。由於上述制度設計的制約，以及德國仍有威馬共和國歷史的記憶，因此各黨未必敢即時認定立即重選，他們仍要計算一下，即時重選是否對自己有利？尤其是有機會組閣的４個政黨，如果他們決定放棄組閣，會否在重選中面對反彈？

可對比的個案是瑞典。我在２０１４年年底瑞典出現政治危機時，寫過＜瑞典的額外選舉＞，就提及「額外選舉」制度逼使各黨有很大誘因要盡量妥協——而最終瑞典又真的避過了政府倒台、提前大選的情況。

德國總統石邁爾（Frank-Walter Steinmeier；圖片為ＡＲＤ電視影片截圖）現在成為聯邦德國史上擁有最大影響力的總統，因為在目前情況下，憲法給予他的權力，由行禮如儀變成真的要由他自己做決定。

根據６３條，究竟何時提名總理人選，由石邁爾決定，這視乎他認為還有沒有機會組成新政府，一日他認為各政黨仍可談判，他便一直拖延，以向各黨施壓；如果真的談判不成，到６３條的第三步中，他也有斟酌權，決定由一個少數派政府執政，還是提前大選（儘管他也會諮詢各黨及當時選出的總理人選的意見）。

延伸閱讀：
德國的信任／不信任動議歷史