脫歐為何要付「分手費」？

英國傳媒２９日開始傳出，英國政府同意支付最高５５０億歐元的脫歐「分手費」。在討論這個金額是否合理前，想寫寫一項最基本的問題：歐盟成員國離開歐盟，為何要支付「分手費」？


想寫一次這個問題，是因為在脫歐的討論中，一些人竟然覺得英國是完全不用支付任何款項。

「每週取回3.5億鎊用於醫療」
所謂「分手費」，其實是「尾數」，是英國本身已承諾要支付的費項。正如我在前一篇文章所說，道理其實跟蘇格蘭獨立一樣：當年蘇獨公投時，英國傳媒也有討論過，蘇格蘭一旦獨立，要向英國政府償還多少款項？因為英國政府的舉債是以包括蘇格蘭在內的名義借錢，是用於包括蘇格蘭在內的地方及居民，包括福利等日常開支，以及基建等長期承擔，這些開支會在未來歸還，蘇格蘭不可能利用英國政府所借入的錢而獲得福利、基建後，便獨立然後完全承擔這些開支。

蘇獨如是，英國脫歐也如是。儘管歐盟嚴格來說不能借錢應付開支，情況會較一個主權國簡單一點，但歐盟還是有負債的。
當然，歐盟是有資產，要把屬於英國的資產歸還英國，「分手費」就是：

英國要承擔的歐盟負債　—　英國在歐盟應得的資產

「分手費」最終都是政治問題，假設英國在談判處於明顯優勢，逼得歐盟及２７個成員國接受完全不收「分手費」，但屆時的說法也只會是「資產抵銷了債務」，所以淨值變成零，而絕不會好像現在一些人所說，完全沒有欠款要清還。

問題在於，由脫歐公投，到公投之後至今差不多一年半，在英國都從未有人認真向國民解釋為何要支付這筆「分手費」，英國人反而最記得脫歐派在公投時的「每週多了３．５億鎊用回公共醫療計劃」的虛假承諾（文首照片來自ＢＢＣ），印象是脫歐就可以省回一大筆公帑，以致現在對「分手費」有不切實際的期望。

林林總總的「尾數」
那麼，究竟英國脫歐時在歐盟有什麼「尾數」要結算呢？

有兩項是較沒爭議的。

首先，英國要支付歐盟預算餘下開支。跟一般主權國以至地方政府不同，歐盟預算是採用「多年度財政框架」（ＭＦＦ），每７年定一次預算框架，然後每年的預算再根據這個框架定出細節。歐盟開支要經全部成員國一致同意通過，而且由成員國領袖親自拍板，如果每年討論一次，歐盟領袖就什麼都不用處理。目前的ＭＦＦ是２０１４年１月至２０２０年１２月，即英國２０１９年３月脫歐後，ＭＦＦ還餘下２１個月，而這個ＭＦＦ的開支是英國有份通過，因此英國必須支付餘額。

另一筆英國都同意要支付的開支是歐盟員工退休金，到２０１８年年底時估計為６４０億歐元。最起碼，即使脫歐，歐盟機關的英國籍全職員工仍會在這裏工作，歐盟不能趕他們走，而就算他們走了，歐盟都要支付他們的退休金。不過，英國究竟是只支付英籍員工的退休金，還是要根據整體退休金開支再訂出一個百份比來計算出款項，存在爭拗，因為對於歐盟來說，員工是一個整體，不存在「Ｘ籍」，不是德國付款給德籍員工、波蘭付款給波籍員工。而且，假如歐盟現在有廿多歳的員工，又假設他們活到８０歲左右，這代表英國隨時在脫歐後５０多年還要向歐盟付款，年期較香港的一國兩制還要長。金額不多，但對於以為一脫歐就跟歐盟一刀兩斷的英國人來說，都十分嚇人。

如果只有上述兩項，「分手費」就不會是爭議。問題出在，歐盟的財政狀況不是一張資產負債表就表達到出來，在不同地方還有大量潛在債務。

其中一大筆是歐盟術語以法語Reste à liquider來稱呼的款項，大概可譯作「待結算項目」，簡稱ＲＡＬ，到２０１８年年底時估計超過２４００億歐元。歐盟的財政結賬跟英國不同，是用舊式法國會計方法，預算開支只包括當年的付款，以及已發出收據的支出，但如果是當年已批出的支出項目，而又未需要在當年付款，那麼，這是一筆「承擔」，未會在當年的預算入賬。最明顯的例子是工程，今年批出一項工程，但工程不會立即上馬，加上歐盟工程的延誤十分嚴重，因此相關支出可能要在幾年後才在預算顯示到出來。歐盟每年支出，有超過一半都是來自這類之前的「承擔」，屬當年項目的支款不足一半，因此是一個很巨大的款項。

另一筆開支是「法定開支」。歐盟的開支最主要是一系列補貼，包括農業，以及補貼貧窮地區發展，部份這類補貼是透過設立基金來支付，主要是包含了一系列協助窮困地區發展的基金的「歐洲結構及投資基金」（ＥＳＩＦ）。這類開支跟上述ＭＦＦ及ＲＡＬ不同，完全不能單從預算中顯現出來，因為ＭＦＦ及ＲＡＬ的項目，每個都是獲審批後才可進行，並要支付相關款項，但ＥＳＩＦ這類法定開支，是根據之前的法例而批出，除非修改那些法例，否則毋須審批就自動要支付。情況類似香港的綜援（福利）開支，只要符合一定條件，政府就要向那些人支付綜援金，不能說該年預算沒有批出那麼多錢就停止發放。

除了上述４大筆開支，歐盟還有大量雜項債務，主要涉及林林總總的計劃，但雖稱為「雜項」，部份「雜項」本身涉及的開支都不少，例如發放衛星觀察地球的「哥白尼計劃」，以及發展歐洲ＧＰＳ的「伽利略計劃」，這兩項太空計劃負債超過３０億歐元。

最後一項是應急負債。歐盟是作出了很多貸款援助，以及貸款保證或信用額度，理論上這些貸款是可以收回，信用額度也只是備用，但如果貸款變了壞賬，或者真要的使用信用額度向歐盟借錢，就變成開支了。此外，也有法庭罰款等不能預知的開支。

計價方法
以上是「分手費」的項目。即使同意上述項目都要納入「分手費」，但如何計算也是一個問題。

跟任何賬目一樣，任何項目的定價都只是一個估值，尤其是這涉及未來多年，即使你知道一個項目現在的支出是多少，但５年後、１０年後是多少錢，也需要根據一些假設來推算，這個假設存在爭拗。

另外，上述項目的時限界線，也可以爭拗。最明顯的是「法定開支」一項，以ＥＳＩＦ為例，即使大家同意，ＥＳＩＦ早已安排好英國脫歐後時期的開支，但ＥＳＩＦ是一個長期計劃，總不能叫英國永遠向ＥＳＩＦ供款。那麼，以哪個時間來劃線呢？

最後一項計算爭拗則是英歐關係才會出現——英國回撥（rebate）。歐盟的收入來源包括增值稅（ＶＡＴ），以及成員國支付相當於自己國民收入總值（ＧＮＩ）的０．７％款項。另外，農業補貼佔了歐盟絕大部份的支出。這種收支架構令英國明顯向歐盟支付了較多的款項，因此戴卓爾夫人（Margaret Thatcher）在８０年代成功爭取「回撥」，英國根據正常機制向歐盟上繳資金後，可取回部份款項。

回撥機制在「分手費」也可以成為爭拗。所謂「英國要承擔的歐盟負債」，是指歐盟整體的負債，再乘以英國應支付的比例（英國可從歐盟獲取的資產也是同一道理），這個比例是根據回撥前的１５％，還是回撥後的１２％？目前未有定論。

終歸是政治的會計問題
除了上述，「分手費」還有很多地方需要討論。上面只寫了負債，但「分手費」還涉及歐盟的資產。例如，歐盟一般以資產入賬時的價值定為該資產的估值，就算計及折舊，整體來說應是偏低的，英國有機會要求上調資產估值。另外，英國可以把應獲資產「折現」，由應付債務扣除金額，但如果發現反正差別不大，最終「分手費」都是龐大數目，也有可能要求繼續參與一些援助計劃，例如上述ＥＳＩＦ，讓英國窮困地區可繼續獲取歐盟援助。

當然，最終「分手費」都只是一個政治問題，而非會計及法律問題。雖然的確如上面所寫，究竟「分手費」包括什麼、如何計算，總有一定的原則，但當中的細節不是非黑即白，而且這不是兩間公司的糾紛，沒有法庭或組織可以作出仲裁，因此「分手費」無可避免會跟其他事項放在一起考慮，尤其是脫歐後的貿易協議，英國支付的「分手費」、或歐盟及２７個成員國自覺少收了的款項，都會變成用來「購買」貿易協議或其他利益的開支。

上文資料來源及延伸閱讀：
智庫「歐洲改革中心」文件、Alex Barker撰寫：The €60 billion Brexit bill: How to disentangle Britain from the EU budget
智庫Brugel文件、Zsolt Darvas、Konstantinos Efstathiou和Inês Goncalves Raposo撰寫：Divorce settlement or leaving the club? A breakdown of the Brexit bill
Jacques Delors Institute的高級研究員Eulalia Rubio：UNDERSTANDING THE “BREXIT DIVORCE BILL
英國衛報：Brexit divorce bill: how much is it and what is it for?
我在２０１３年寫的文章：７年一度的１０萬億預算爭拗
我在２０１４年寫的文章：由「我想要回我的錢」到「我們不會付款」