2013年2月8日星期五

7年一度的10萬億預算爭拗

[歐盟過去7年的開支分佈;圖片來自法國《世界報》;數字是十億歐元計]

歐盟7日晚展開峰會,就歐盟預算進行談判。預算案原定去年11月的峰會拍板,但談判破裂,最終拖至現在,但會前各國仍然分歧嚴重,目前仍不能確定峰會結果--甚至是峰會將開至何時。

歐盟預算是另一個頗typical的歐盟獨特議題--與一般國家或省市政府每談一次預算,歐盟各國領袖是每7年討論一次預算案,這次峰會是在談2014-2020年,涉及的開支近1萬億歐元、即超過10萬億港元。因此可以略談歐盟預算的細節。

歐盟預算決策是這樣運作的--歐盟每7年制訂一個「多年度財政框架」(MFF,亦即峰會正在談判的東西),限定該7年開支上限,以及各國承諾給予多少撥款。MFF由歐盟執委會提議,先經歐盟峰會(歐洲理事會)通過,而根據《里斯本條約》,歐洲議會亦將有權通過/否決MFF。敲定後,歐委會便根據MFF,在每個財政年度開始前制訂每一年的預算。

歐委會去年提出1.04萬歐元(10.8萬億港元/41.3萬億新台幣/8.7萬億人民幣)的7年MFF,但遭否決、被要求再削支下,目前提出9730億歐元(10.1萬億港元/38.6萬億新台幣/8.1萬億人民幣)。要理解目前各國在爭拗什麼,便要知道歐盟預算有什麼開支。

看看上圖,由上而下的開支分別是:刺激經濟及就業的提高競爭力措施(一般是指跨成員國科研項目,因為一般協助勞工的政策由成員國負責);「結構與凝聚力基金」;單一農業政策(CAP);其他農業項目;跨成員國的司法及國土安全措施;歐盟對外行動;行政費。

在目前成員國紛紛削支、加稅、減福利下,歐盟預算也面對盡量節省的壓力,而爭拗在於削減哪些開支?上述分項中,只有3項有爭議:「結構與凝聚力基金」;CAP等農業津貼;行政費。

所謂「結構與凝聚力」(structural and cohesion),即援助較貧窮地區的津貼,例如撥款協助那些地區改善運輸、能源供應等基建(結構經濟改革),以拉近各區經濟差距(即加強各區之間的凝聚力)。可以想像,較富有的國家如德國、英國及北歐國家會要求削減,但較窮的東歐/中歐及南歐反對。

不過,最大爭議的仍是CAP--法國《世界報》或許有點誤導,因為一般介紹歐盟預算時,會將所有農業補貼統一為單一分項,並以CAP概括。無錯,法國是CAP補貼的最大受惠者,但農業補貼亦是最備受抨擊的歐盟開支,因為這很明顯是傾斜往部份成員國,例如法國,以及意大利、西班牙和葡萄牙,而且在現今世界,先進國家補貼農業,一向受批評為強行維持低增值、低競爭力差業,且打擊第三世界國家農產品往先進國家的出口。

CAP有其歷史背景--在50年代歐洲開始融合之時,歐洲國家一向有大量補貼農業的做法,但如果要在歐洲建立共同市場,補貼的做法便要取消。因此,CAP算是法國與德國的一種交易--德國給錢在歐洲層面補貼法國農業,以換取法國開放市場給德國工業的產品。另外,鄉郊選民在議席:選民上的比例一向較城市低,因此在選舉影響很大,尤其法國(日本其實都有這種情況,因此農水相是重要職位,因為可以籠絡農業界),亦因此法國政府極力反對削減CAP預算,否則政府有很大倒台危機。

至於行政費用,雖然佔的比例很低,但歐盟行政架構臃腫,一向遭詬病。另外,歐盟公務員薪金很明顯以較高生活水平的國家看齊,但對於數目更多的中低收入成員國來說,他們的薪金顯得偏高。而為了外交面子,歐盟一些行政安排是十分古怪的,例如歐洲議會有2個總部,除了布魯塞爾,議員每個月會去一次法國的斯特拉斯堡開會,但這很明顯是不必要的。於是行政費成為疑歐份子攻擊歐盟的目標,亦因此,最力主削減行政費的主要是英國等疑歐國家。

最後要補充一點:歐盟經費的收入來源。主要有3大類:1、成員國根據國家收入總值(GNI)的一個比例,直接由成員國預算撥款給歐盟,這大概佔歐盟收入約75%;2、成員國從其他國家的入口貨品所收的關稅,大部份上繳給歐盟,因為歐盟是一個單一市場,關稅只向歐盟以外國家徵收,亦因此理論上成員國只是代歐盟收關稅,這部份收入佔約略多於10%;3、成員國的消費稅/增值稅(VAT)收入撥一部份給歐盟,佔收入約多於10%。餘下的便是歐盟自己徵收的費用或罰款。

由上述,歐盟預算涉及另外3個概念:1、淨貢獻國(net contributor);2、淨收入國(net recipient);3、回撥機制(rebate)。前兩者較易理解:將成員國上繳給歐盟的資金,扣除CAP等歐盟各項補貼,便得出該國實際上是給予歐盟資金,或是獲得歐盟資金。大家應可做到,最大的淨貢獻國是德國,亦因此德國在預算爭拗上有很大話事權。

至於回撥機制,始於80年代。英國零售業遠較其他歐洲國家蓬勃,貨品由製作到銷售會經過較多的企業,亦即英國徵收的VAT相對其實際經濟規模會較其他國家高。同時,英國農業不是很強。因此,英國認為自己給予歐盟的實質費用是過高。戴卓爾夫人(Margaret Thatcher)在80年代初每次開峰會都「拍枱」要求討論這議題,其他成員國不勝其煩下,最終達成協議,設立機制,把一些費用回撥給英國。

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