難民配額爭議 歐「核彈」對付東歐國家

歐盟各國內政部長在２２日的會議通過了難民配額制度，正式規定所有成員國都要接收一定數目的難民。對於觀察歐盟運作的人來說，這個決定最特別之處在於，今次是用了「有效大多數」（qualified majority vote，簡稱ＱＭＶ）來通過，有４個國家投票反對，包括捷克（上面照片為捷克內政部長Milan Chovanec，照片來自歐盟官方網站）、斯洛伐克、匈牙利和羅馬尼亞，另外芬蘭投了棄權票。

來自美國的歐盟消息網站Politico.eu上週曾借用了美國政壇的術語，形容一旦使用ＱＭＶ，那就是「核彈選項」（nuclear option），即使通過到方案，也會對歐盟造成很大傷害。結果，主持會議的主席國盧森堡，以及德國等力挺方案的大國，真的出動了這夥核彈來對付反對方案的國家。

歐盟的３種投票方法
修讀歐盟政治的人，一定會學過成員國開會時通過法案的投票方法，分３種：簡單大多數（即２８個成員國中有１５個贊成）、ＱＭＶ和一致通過。已知是什麼的人可直接跳過這一部分。

簡單大多數只用在程序問題，例如開會時可否提出新項目討論之類，因此並不重要。

至於一致通過，是指沒有成員國投反對票，有成員國棄權也當作通過。這種投票方法，適用於以下７種決定：
＊共同外交及防衛政策；
＊歐盟公民權利；
＊其他國家是否能加入歐盟；
＊成員國非直接稅法例的協調；
＊歐盟機關的預算；
＊司法及內政（ＪＨＡ）部分政策；以及
＊成員國社會保障法例的協調

不過，歐盟法案有８成是使用ＱＭＶ，包括今次屬ＪＨＡ範疇的難民配額。現在才讀歐盟政治運作的人有福了，在２００７年之前，ＱＭＶ是每個成員國有一個票數比例，然後要有一定票數的贊成票才算通過，因此我讀歐盟政治時，是要把所有成員國所持票數背一次。現在的ＱＭＶ簡單得多，同時符合以下２個條件就當通過：
＊５５％成員國投贊成票（即１６個）；以及
＊投贊成票的成員國的人口佔了歐盟整體人口的６５％或以上

另外，反對的國家必須有４個，才能否決法案。這是因為德、英、法、意四大國，隨便其中３個合共都佔了歐盟逾３５％人口，這個「４國規定」是要防此她們很容易就能阻撓法案。

ＱＭＶ運用的潛規則
ＱＭＶ經常使用，而有成員國投反對票下，透過ＱＭＶ來通過歐盟法案，也不是罕見，但一般是用在「不敏感」的政策上。所謂「不敏感」，就是沒有成員國的人民強烈反對、傳媒不會大幅報導的政策，亦即是那些你只會在EUObserver看到、但普通歐洲傳媒都不會（大幅）報導的表決。

如果屬ＱＭＶ適用的範圍，但又屬「敏感」法案，歐盟運作的慣例是尋求共識，一方面把方案修改到令反對國家有下台階，另一方面在其他政策作讓步，來跟這些國家作交換。

更重要的一點是，歐盟運作有一項重要的潛規則，那就是大家都想在歐盟層面「做到點事」，即使是做完等於沒做，也總好過毫無吋進，連表面功夫也懶得做，那些「阻住地球轉」的國家會犯眾憎，令自己邊緣化，在歐盟層面處理其他事務時影響力會下降。因此，如果上面兩招「軟功」無效，那就可以用這一點來對付反對的國家，迫她們投贊成票，造就一個所有成員國「一致贊成」的「共識」。

因此，ＱＭＶ更多時候是備而不用的「恐嚇工具」，迫那些發現自己可能被outvote的國家「懂得如何做」。在今次表決中，波蘭和拉脫維亞事前都表示反對，但最終投贊成票，顯示兩國都是擔心做了被outvote的一群，尤其是波蘭，因為波蘭很想做歐盟大國，想跟德、法、英、意平起平坐，因此不想既不能否決法案，但又被看成「破壞者」。

Outvote新成員加深心病
若想到成員國仍然有強的身份，歐盟仍不是一個「國家」，再理解上述ＱＭＶ運作的潛規則，就會理解到，在一些敏感議題outvote一些成員國，反對的成員國便可理直氣壯地說，這是歐盟及其他歐盟成員國施加給自己的政策，長遠會令成員國之間有心病，加強了被outvote國家人民的離心。

因此，這種做法被形容為「核彈」，大家事前都想極力避免，但最終還是使用了。而且，這次難民爭議，剛好可用「東歐ＶＳ西歐」來劃出兩個陣營，而２００４年或之後才加入的前東歐共產國家本已覺得，歐盟政策好像每每都是西歐「舊成員」強加於東歐「新成員」，這次表決只會把東歐國家人民這種印象加深。若德國等「舊成員」不理「新成員」的感受，不在其他政策安撫「新成員」，長遠會削弱歐盟內部本已削弱了不少的團結。