2015年9月23日星期三

難民配額爭議 歐「核彈」對付東歐國家

歐盟各國內政部長在22日的會議通過了難民配額制度,正式規定所有成員國都要接收一定數目的難民。對於觀察歐盟運作的人來說,這個決定最特別之處在於,今次是用了「有效大多數」(qualified majority vote,簡稱QMV)來通過,有4個國家投票反對,包括捷克(上面照片為捷克內政部長Milan Chovanec,照片來自歐盟官方網站)、斯洛伐克、匈牙利和羅馬尼亞,另外芬蘭投了棄權票。

來自美國的歐盟消息網站Politico.eu上週曾借用了美國政壇的術語,形容一旦使用QMV,那就是「核彈選項」(nuclear option),即使通過到方案,也會對歐盟造成很大傷害。結果,主持會議的主席國盧森堡,以及德國等力挺方案的大國,真的出動了這夥核彈來對付反對方案的國家。

歐盟的3種投票方法
修讀歐盟政治的人,一定會學過成員國開會時通過法案的投票方法,分3種:簡單大多數(即28個成員國中有15個贊成)、QMV和一致通過。已知是什麼的人可直接跳過這一部分。

簡單大多數只用在程序問題,例如開會時可否提出新項目討論之類,因此並不重要。

至於一致通過,是指沒有成員國投反對票,有成員國棄權也當作通過。這種投票方法,適用於以下7種決定:
*共同外交及防衛政策;
*歐盟公民權利;
*其他國家是否能加入歐盟;
*成員國非直接稅法例的協調;
*歐盟機關的預算;
*司法及內政(JHA)部分政策;以及
*成員國社會保障法例的協調

不過,歐盟法案有8成是使用QMV,包括今次屬JHA範疇的難民配額。現在才讀歐盟政治運作的人有福了,在2007年之前,QMV是每個成員國有一個票數比例,然後要有一定票數的贊成票才算通過,因此我讀歐盟政治時,是要把所有成員國所持票數背一次。現在的QMV簡單得多,同時符合以下2個條件就當通過:
*55%成員國投贊成票(即16個);以及
*投贊成票的成員國的人口佔了歐盟整體人口的65%或以上

另外,反對的國家必須有4個,才能否決法案。這是因為德、英、法、意四大國,隨便其中3個合共都佔了歐盟逾35%人口,這個「4國規定」是要防此她們很容易就能阻撓法案。

QMV運用的潛規則
QMV經常使用,而有成員國投反對票下,透過QMV來通過歐盟法案,也不是罕見,但一般是用在「不敏感」的政策上。所謂「不敏感」,就是沒有成員國的人民強烈反對、傳媒不會大幅報導的政策,亦即是那些你只會在EUObserver看到、但普通歐洲傳媒都不會(大幅)報導的表決。

如果屬QMV適用的範圍,但又屬「敏感」法案,歐盟運作的慣例是尋求共識,一方面把方案修改到令反對國家有下台階,另一方面在其他政策作讓步,來跟這些國家作交換。

更重要的一點是,歐盟運作有一項重要的潛規則,那就是大家都想在歐盟層面「做到點事」,即使是做完等於沒做,也總好過毫無吋進,連表面功夫也懶得做,那些「阻住地球轉」的國家會犯眾憎,令自己邊緣化,在歐盟層面處理其他事務時影響力會下降。因此,如果上面兩招「軟功」無效,那就可以用這一點來對付反對的國家,迫她們投贊成票,造就一個所有成員國「一致贊成」的「共識」。

因此,QMV更多時候是備而不用的「恐嚇工具」,迫那些發現自己可能被outvote的國家「懂得如何做」。在今次表決中,波蘭和拉脫維亞事前都表示反對,但最終投贊成票,顯示兩國都是擔心做了被outvote的一群,尤其是波蘭,因為波蘭很想做歐盟大國,想跟德、法、英、意平起平坐,因此不想既不能否決法案,但又被看成「破壞者」。

Outvote新成員加深心病
若想到成員國仍然有強的身份,歐盟仍不是一個「國家」,再理解上述QMV運作的潛規則,就會理解到,在一些敏感議題outvote一些成員國,反對的成員國便可理直氣壯地說,這是歐盟及其他歐盟成員國施加給自己的政策,長遠會令成員國之間有心病,加強了被outvote國家人民的離心。

因此,這種做法被形容為「核彈」,大家事前都想極力避免,但最終還是使用了。而且,這次難民爭議,剛好可用「東歐VS西歐」來劃出兩個陣營,而2004年或之後才加入的前東歐共產國家本已覺得,歐盟政策好像每每都是西歐「舊成員」強加於東歐「新成員」,這次表決只會把東歐國家人民這種印象加深。若德國等「舊成員」不理「新成員」的感受,不在其他政策安撫「新成員」,長遠會削弱歐盟內部本已削弱了不少的團結。

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