2015年9月7日星期一

名存實亡的「都柏林規定」

歐洲難民/敘利亞難民問題越搞越大問題,涉及的議題十分多,不同國家/地區的看法有很大差異,要寫,要花很多時間。這一篇,先從「最歐盟」的角度看目前的難民問題--所謂「共同歐洲庇護系統」(CEAS)中的「都柏林規定」(Dublin Regulation)。究竟最徹底的解決方法是否處理敘利亞內戰,可以爭議,但不少人都認同,「都柏林規定」是令問題惡化的根源,而且在目前難民潮衝擊下,已經近乎沒有執行到,在未來數月、甚至數年的歐洲政庇(政治庇護的簡稱,這個簡稱方法,也是我當年聽荷蘭粵語電台廣播聽回來的)爭拗,一定會大舉修訂、甚至以新法例取代「都柏林規定」。



歐盟的網站自稱有共同庇護系統,這涉及5大範疇:1、處理政庇的共同程序;2、政庇申請人等候結果時所獲的最低待遇;3、如何給予政庇的共同標準;4、「都柏林規定」;5、簡稱EURODAC的單一政庇申請人資料庫,包括申請人指紋等資料。

所謂「都柏林規定」,就是規定哪一個國家處理政庇申請。「都柏林規定」源自1990年在愛爾蘭首都都柏林簽署的《都柏林公約》,該公約1997年生效,之後不斷修改,變成現在的「都柏林規定」。一般的說法是,這個規定要求,政庇申請人首個踏入的歐洲國家有義務處理相關申請。實際上,相關規定是十分複雜,有興趣的話可以去看看法例原文,當中第3章的第7-15條、合共兩頁紙,就列明了「都柏林規定」。例如,最優先要處理申請的國家,是該申請者有親戚已合法居住的國家,之後才是首個踏足的國家。

要注意,我至今都只寫「歐洲國家」、「國家」,沒有寫到「歐盟成員國」,因為「都柏林規定」適用於31個國家--28個歐盟成員國中,丹麥申請了豁免,但同時,4個有加入「神根公約」的非歐盟國家瑞士、挪威、冰島和列支敦士登是有參與這規定的。

這個規定,令難民問題在歐洲造成多一層的扭曲。首先,「物理上」而言,一個政庇申請者--一般是非法偷渡--第一個踏足的歐洲國家,一定是參與簽約國中最外圍、與非簽約國有邊界的國家(乘飛機的,例如北韓足球員跟國家隊合法去了某個歐洲國家後,不願離開,要求政庇,這類還是極少數),因此,這類國家會處理最多的政庇申請。碰巧的是,這類國家一般是較窮、接收大批難民湧入能力最低的一群,例如意大利和希臘,於是造成幾個窮國去處理全歐洲的難民問題。

另一方面,一些很吸引難民的國家,即使不是位處「歐洲邊疆」,但也會不成比例地處理很多歐洲的政庇申請。如何突破物理上的限制呢?就是走法律罅(法律漏洞)。首個踏足國處理政庇申請,意味即使申請人經過A國(例如匈牙利)去到B國(例如德國),他仍會被B國遣返回A國,由A國去處理申請。

這解釋了,為何很多偷渡者近日在匈牙利一定要登上直往德國或奧地利的火車,連先往其他匈牙利城市後再轉車往德國或奧地利,都不願意這樣做,因為至直通德國「抵壘」,法律上他可以聲稱自己沒踏足過匈牙利的證據,他只是「經過」。另外,這個「首次踏足」的規定是有時限的,如果離「首次踏足」A國一段時間後,才再在B國向B國政府申請政庇,B國不可以把他遣返回A國,這又解釋了不少偷渡政庇申請人會在極惡劣的環境下匿藏一段時間(大概1年),然後才申請政庇,加劇了他們的苦況。更甚者,一些國家不想處理那麼多難民申請,於是刻意讓邊境人員放行,在法律上就可以扮作沒有他們曾「首次踏足」自己國家的證據。凡此種種,都令德國、瑞典、荷蘭等這類很吸引難民的國家,收了很多政庇申請者。

這又返回文首的「CEAS」--雖然根據歐盟的聲稱,歐洲好像有一套「單一難民政策」,但嚴格來說,這不是「處理難民問題」的共同政策,而是「處理哪國處理難民問題的問題」的規定,是一個互相推卸責任的政策,也是一個防止申請人同時在多國提出申請的政策(政庇申請人為了增加獲批的機會,於是向多國申請,或者尋找一個機會最高的國家來申請,這規定就是要不准他們這樣做)。嚴格而言,難民政策仍是國家政府的權力範圍,歐盟最多只是harmonise各國政策而已。

「都柏林規定」其實已不在執行。儘管德國向匈牙利保證,仍在執行該規定,但德國上月底表示,如果是來自敘利亞,便會處理政庇申請,不再探究應由哪個歐洲國家處理申請,某程度上已宣告「都柏林規定」已崩潰。芬蘭都有同樣做法,沒有把經希臘來的偷渡者遣返,因為知道希臘都沒有能力處理。同樣,匈牙利不理這批人前往奧地利和德國,同樣是在不執行有關規定。而從德國一宣佈放寬對敘利亞難民申請後,大批人湧向匈牙利,就知道,歐洲各國的難民政策已非自己一國的政策,會互相影響。

要用什麼來取代「都柏林規定」?似乎只有一個選擇,那就是歐盟執委會早前提出的強制配額制度,由歐盟定下全歐接受的配額,然後每個國家必須接受。不過,對一些國家的政府來說,這制度似乎較「都柏林規定」更差。要正式結束早已不在執行的「都柏林規定」,也不知要多少時間。

(文首照片來自德國《明鏡》,大批難民抵達德國慕尼黑的火車站)

延伸閱讀:
凌劍豪:歐盟攤派難民政策 成員國拒硬啃任務
德國明鏡:An Unending Refugee Tragedy: Europe's Path to Deadly Partition(詳述歐洲各國過去兩年如何一直對難民問題置之不理)

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