名存實亡的「都柏林規定」

歐洲難民／敘利亞難民問題越搞越大問題，涉及的議題十分多，不同國家／地區的看法有很大差異，要寫，要花很多時間。這一篇，先從「最歐盟」的角度看目前的難民問題－－所謂「共同歐洲庇護系統」（ＣＥＡＳ）中的「都柏林規定」（Dublin Regulation）。究竟最徹底的解決方法是否處理敘利亞內戰，可以爭議，但不少人都認同，「都柏林規定」是令問題惡化的根源，而且在目前難民潮衝擊下，已經近乎沒有執行到，在未來數月、甚至數年的歐洲政庇（政治庇護的簡稱，這個簡稱方法，也是我當年聽荷蘭粵語電台廣播聽回來的）爭拗，一定會大舉修訂、甚至以新法例取代「都柏林規定」。



歐盟的網站自稱有共同庇護系統，這涉及５大範疇：１、處理政庇的共同程序；２、政庇申請人等候結果時所獲的最低待遇；３、如何給予政庇的共同標準；４、「都柏林規定」；５、簡稱EURODAC的單一政庇申請人資料庫，包括申請人指紋等資料。

所謂「都柏林規定」，就是規定哪一個國家處理政庇申請。「都柏林規定」源自１９９０年在愛爾蘭首都都柏林簽署的《都柏林公約》，該公約１９９７年生效，之後不斷修改，變成現在的「都柏林規定」。一般的說法是，這個規定要求，政庇申請人首個踏入的歐洲國家有義務處理相關申請。實際上，相關規定是十分複雜，有興趣的話可以去看看法例原文，當中第３章的第７－１５條、合共兩頁紙，就列明了「都柏林規定」。例如，最優先要處理申請的國家，是該申請者有親戚已合法居住的國家，之後才是首個踏足的國家。

要注意，我至今都只寫「歐洲國家」、「國家」，沒有寫到「歐盟成員國」，因為「都柏林規定」適用於３１個國家－－２８個歐盟成員國中，丹麥申請了豁免，但同時，４個有加入「神根公約」的非歐盟國家瑞士、挪威、冰島和列支敦士登是有參與這規定的。

這個規定，令難民問題在歐洲造成多一層的扭曲。首先，「物理上」而言，一個政庇申請者－－一般是非法偷渡－－第一個踏足的歐洲國家，一定是參與簽約國中最外圍、與非簽約國有邊界的國家（乘飛機的，例如北韓足球員跟國家隊合法去了某個歐洲國家後，不願離開，要求政庇，這類還是極少數），因此，這類國家會處理最多的政庇申請。碰巧的是，這類國家一般是較窮、接收大批難民湧入能力最低的一群，例如意大利和希臘，於是造成幾個窮國去處理全歐洲的難民問題。

另一方面，一些很吸引難民的國家，即使不是位處「歐洲邊疆」，但也會不成比例地處理很多歐洲的政庇申請。如何突破物理上的限制呢？就是走法律罅（法律漏洞）。首個踏足國處理政庇申請，意味即使申請人經過Ａ國（例如匈牙利）去到Ｂ國（例如德國），他仍會被Ｂ國遣返回Ａ國，由Ａ國去處理申請。

這解釋了，為何很多偷渡者近日在匈牙利一定要登上直往德國或奧地利的火車，連先往其他匈牙利城市後再轉車往德國或奧地利，都不願意這樣做，因為至直通德國「抵壘」，法律上他可以聲稱自己沒踏足過匈牙利的證據，他只是「經過」。另外，這個「首次踏足」的規定是有時限的，如果離「首次踏足」Ａ國一段時間後，才再在Ｂ國向Ｂ國政府申請政庇，Ｂ國不可以把他遣返回Ａ國，這又解釋了不少偷渡政庇申請人會在極惡劣的環境下匿藏一段時間（大概１年），然後才申請政庇，加劇了他們的苦況。更甚者，一些國家不想處理那麼多難民申請，於是刻意讓邊境人員放行，在法律上就可以扮作沒有他們曾「首次踏足」自己國家的證據。凡此種種，都令德國、瑞典、荷蘭等這類很吸引難民的國家，收了很多政庇申請者。

這又返回文首的「ＣＥＡＳ」－－雖然根據歐盟的聲稱，歐洲好像有一套「單一難民政策」，但嚴格來說，這不是「處理難民問題」的共同政策，而是「處理哪國處理難民問題的問題」的規定，是一個互相推卸責任的政策，也是一個防止申請人同時在多國提出申請的政策（政庇申請人為了增加獲批的機會，於是向多國申請，或者尋找一個機會最高的國家來申請，這規定就是要不准他們這樣做）。嚴格而言，難民政策仍是國家政府的權力範圍，歐盟最多只是harmonise各國政策而已。

「都柏林規定」其實已不在執行。儘管德國向匈牙利保證，仍在執行該規定，但德國上月底表示，如果是來自敘利亞，便會處理政庇申請，不再探究應由哪個歐洲國家處理申請，某程度上已宣告「都柏林規定」已崩潰。芬蘭都有同樣做法，沒有把經希臘來的偷渡者遣返，因為知道希臘都沒有能力處理。同樣，匈牙利不理這批人前往奧地利和德國，同樣是在不執行有關規定。而從德國一宣佈放寬對敘利亞難民申請後，大批人湧向匈牙利，就知道，歐洲各國的難民政策已非自己一國的政策，會互相影響。

要用什麼來取代「都柏林規定」？似乎只有一個選擇，那就是歐盟執委會早前提出的強制配額制度，由歐盟定下全歐接受的配額，然後每個國家必須接受。不過，對一些國家的政府來說，這制度似乎較「都柏林規定」更差。要正式結束早已不在執行的「都柏林規定」，也不知要多少時間。

（文首照片來自德國《明鏡》，大批難民抵達德國慕尼黑的火車站）

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德國明鏡：An Unending Refugee Tragedy: Europe's Path to Deadly Partition（詳述歐洲各國過去兩年如何一直對難民問題置之不理）