2015年11月18日星期三

巴黎恐襲測試歐洲防衛合作


從觀察歐盟運作的角度,法國對應巴黎襲擊案的其中一項措施,會對歐盟運作/歐洲融合有極深遠的意義,那就是首度有歐盟成員國動用《歐盟條約》(TEU)第42條第7款(下稱42.7條),要求其他成員國向本土受襲擊的法國提供協助。

42.7條俗稱「互相防衛條款」,當初加插此條款時,原本以為只是花瓶,只是顯示歐盟各國有意推動歐洲防衛合作的擺設,沒人想過真的會有國家行使。而法國動用此條款,十分符合法國在二戰後一直至今的防衛戰略——推動歐洲的、國家間的防衛合作,以提高/保住法國在全球的軍事影響力。

對於一般人來說,都只是法國尋求其他國家在軍事上提供協助,以打擊ISIL,但法理上動用什麼法律條款,卻大有學問。法國不外乎有3個選擇:
1、42.7條;
2、《歐盟運作條約》(TFEU)第222條、俗稱「團結條款」的條文,列明成員國面對恐襲時可要求歐盟機關和其他成員國提供協助;
3、北約(NATO)組織條約第5條,即集體防衛,一個成員國受襲,視作襲擊全部成員國。
論「正路」排次,依次應是:3—>2—>1。大家即時想到的是「北約第5條」,因為美國在「9.11」時動用過,而且北約是個真正的軍事同盟,有中央司令部,成員國間有健全的軍事事務溝通機制。法國有提及考慮動用此手段,但至今仍未申請,似乎法國無意使用。

若不用第5條,222條都是個較正常的選擇,因為該條款列明「恐襲」時歐盟國家如何互相合作。42.7條則是最冷門的選擇,根據Politico.eu引述消息人士的報導,當各國國防部長17日開會正式討論法國的申請時,需要先解釋一次這條文是什麼,因為會上有官員未聽過此條款,由此可見法國的決定頗令大家驚訝。

不過,縱合一些分析,在這三者之中選擇42.7條,卻是最符合法國自戴高樂年代以來一直沿用的防衛政策國策。動用第5條,會包括非歐洲的北約成員國,尤其是美國,而法國(尤其戴高樂)最討厭跟美國在軍事上合作,因為法國要自己做「大老」。

至於222條,條文一開始是「歐盟及其他成員須在團結精神聯合行動」,而且寫明相關行動的草案由歐盟執委會及高級外交代表撰寫,之後交由歐盟峰會通過,當中歐盟機構的參與角色太大,而法國(again,尤其戴高樂)強烈反對歐盟機關在歐洲防衛合作上扮演任何角色,堅持決策主動權在法國手上。42.7條只提到成員國,沒有提及歐盟機關,因此這最符合法國的口味——一方面,法國自知軍力今非昔比,再非殖民帝國,必須要找來其他歐洲國家合作,才能提維持自己影響力,但同時要保持法國的光榮,不能讓明顯較自己強的美國或一個「歐羅巴合眾國」掩蓋法蘭西的光芒,因此,法國在其領域或者推動一個類似「歐洲國」的出現,但在軍事上,一直堅持歐洲國家間(或曰政府間intergovernmental)的合作。

除了上述理論,法國還有實際考量而動用42.7條。有公開的理由是「快」,因為222條需要沒有什麼軍事事務經驗的歐委會寫報告,會花很多時間。其他只是消息人士引述防長會議討論及一些分析的理由還包括:擔心增加美國的壓力,因為美國再增派部隊的意欲不大;把北約拖下水,會令敘利亞局勢變得更複雜——相信是因為法國有意跟俄國在軍事合作打ISIL,而俄國近年視北約為敵人;北約很多成員國已有參與空襲ISIL的行動,如果是想協助空襲行動,是否動用第5條北約成員國集體自衛條款,其實分別不大。

歐盟28國防長同意法國啟動42.7條後,法國會各自跟其他27個成員國作雙邊討論,看看對方可提供什麼協助,而這是最值得觀察的地方。

42.7條全文是這樣的:
「如果有成員國成為本土受武裝侵略的受害者時,其他成員國在符合《聯合國憲章》第51條下,有責任利用權力所限下的所有方法,提供援助和協助。這不應損害某些成員國的安全及防衛政策的特質。」
條文最有趣的是最後那一句,如果由法律語言「翻譯」成大家都懂的語言時,此句意思是:有些國家本身的外交國策是永久軍事中立,永不派兵海外,因此歐盟成員國互相防衛的責任不能變成令這些國家改變外交根本方針。

這裏涉及的,主要是6個沒加入北約的歐盟成員國愛爾蘭、芬蘭、瑞典、奧地利、塞浦路斯和馬耳他。這6國會向法國提供什麼協助,值得關注。另外,法國與其他國家在相關討論時的互動,都會成為日後的案例。

目前而言,法國只希望尋求兩方面的協助:1、加強情報分享;2、派兵接管法軍在其他地方的工作——法國在伊拉克戰爭時率領全球的反戰陣營,但其實美國奧巴馬(Barack Obama)上台後,最積極出兵干涉別國內政的是法國,利比亞、馬里等國都看到法國的身影,法國因此希望有其他歐洲接手一些較不危險的任務,好讓法軍專注打ISIL及回防法國。

儘管如此,但這次合作,可測試一下,究竟歐盟條約中的軍事合作條款,是真的有用,還是只是紙老虎。

相關報導:
Euractiv相關報導
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[文首照片為法國國防部長勒德里安(Jean-Yves le Drian)和歐盟外交高級代表莫姬莉妮(Federica Mogherini),照片來自歐盟理事會]

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