2017年5月17日星期三

FTA——如何避開三十多次表決?

歐洲法院在16日作出裁決,認為歐盟與新加坡的自貿協議(FTA)需要經全部成員國的國會確認後,才能生效。大家的即時反應是:歐盟與英國在「後脫歐」年代的貿易協議艱難了。不過,英國《電訊報》稱,裁決令歐英貿易協議迅速達成並通過的機會增加了。

究竟是怎樣的一回事呢?

歐盟職能VS成員國職能

先說案件的背景。從歐盟政治角度來說,這次裁決的重要性在於,這是《里斯本條約》生效後,歐洲法院首次就釐清歐盟機關與成員國政府之間職能分配的裁決。

理論上,對外貿易政策是完全屬於歐盟執委會的職能,《里》甚至是加強了歐委會在這方面的權力,成員國不能獨自跟其他地方達成貿易協議(因此歐委會多次提醒英國,當她仍是成員國時,不能跟中國、美國等第三方談判貿易協議)。

不過,正如法院的簡短聲明所說,歐盟目前談判的、甚至是全球目前討論的FTA,已是「新一代」FTA。「舊式」FTA只涉及消除關稅,而且大部份都涉及貨品,但這方面的工作已故得七七八八,現在的FTA是討論服務、投資,而且會涉及關稅以外的「品質」問題(包括勞工法例、環保等),這明顯不一定只是「貿易」,可能涉及屬成員國的職能,令FTA由「純歐盟協議」變成「混合協議」。

所謂「混合協議」的問題,只要看看早前歐盟與加拿大的FTA(簡稱CETA)就知道是什麼一回事。當時歐委會堅持CETA是「純歐盟協議」,由歐委會跟加拿大談判,歐委會會徵求各成員國的意見,只要獲成員國「有效大多數」同意——即是沒有成員國能否決,歐委會就可拍板跟加拿大達成協議,之後應該要再經歐洲議會同意,但毋須逐個成員國國會去確認。

歐加貿易談判的噩夢
不過,礙於成員國的壓力,歐委會當時同意由各國國會確認,結果弄出比利時的Wallonia大區議會阻撓了整個CETA談判的問題。

Wallonia大區議會可以對歐盟對外貿易談判有話事權,反映了一旦歐盟對外貿易協議變成「混合協議」,可以話事的不只是各成員國的國會,還包括部份地方議會,因此在一些國家,例如比利時,地方議會對大量涉外事務都有話事權,權力等同國會。

仍有英國的時候,大家說這種「混合貿易協議」要過38個議會的關卡(我嘗試找過,但都找不到究竟是哪10個地方議會可以否決協議),沒了英國的話,仍有36或37個議會。即是說,如果歐英貿易協議屬「混合協議」,就算撇除歐盟層面的機關,英國還要過三十多關。

逐個逐個國會通過,不只是程序上耗時的問題,而是各國會乘機利用這個機會,以對歐FTA作為籌碼,來就對該第三方國家的關係方面提出要求。以加拿大為利,羅馬尼亞乘機要求加拿大給予該國國民免簽證入境待遇,才能向CETA放行。至於Wallonia當時卡住協議,主要涉及該大區內部以及比利時內部的政治鬥爭,嚴格來說跟對CETA的條款是否滿意無關。
大家覺得,沒有成員國會刁難新加坡。但英國呢?哈哈哈!!!

這就是大家為何第一反應認為,裁決對歐英貿易協議不利。

拆走成員國職能的談判
不過,當大家再看法院的聲明,發現歐委會在對外貿易談判所獲的權力其實是增加了的。

法院提到,在目前歐星FTA文本中,有2個範疇明顯並非歐盟的獨有職能範疇,一是「非直接外國投資」,即是金融業的財富管理,一是「投資者與國家政府之間的調解機制」,即是新加坡的投資者能否控告成員國政府(這點亦是Wallonia當初反對CETA的理由)。

法院同時表明,歐盟在文本中的一些範疇是具獨有職能,成員國不得插手,當中最重要的有兩點:一為服務業談判包括運輸服務;一為涉及「可持續發展」的條款,即是勞工、環境等標準。在之前歐洲法院律師長提交的法律意見中,是認為這些範疇都屬成員國職能。

所以,《電訊報》,以至英國《金融時報》或美資的歐洲版Politico都說,裁決令歐英FTA簡單了,因為只要撇除裁決中認為成員國也有職能的範疇,歐英FTA就毋須再過那三十多關了。他們認為,英國從來沒想過要在該兩個範疇跟歐盟達成FTA。

實際上,歐盟當初主動把歐星FTA拿上去法院裁決,就是因為CETA前車可鑑,因此歐盟希望由法院一錘定音,說清楚哪些要過成員國國會,哪些不用。

在這方面,我會傾向Euractiv的「語調」。Euractiv的看法大致一樣,就是歐英FTA會否因此較容易通過,一切「事在人為」,只要歐盟及英國把FTA談判的框架訂在只需要歐盟就可以話事之內,一切便很容易辦了,至於涉及成員國可話事的範疇,就拆開另行談判。但Euractiv未去到《電訊報》等般,好像是「喜訊」般。

我的質疑是:英國心目中想要的歐英FTA,是否真的窄到只像歐星FTA般(甚至更窄)?英國想要的條款,是否可以剝離成員國職能範疇?尤其是,英國十分希望在服務業有FTA,可以如何在不涉及投資安排下達成?

[文首照片來自維基百科/歐洲法院,拍攝者為:Cédric Puisney]

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