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只許國內封城 不准對外封關

隨著意大利武漢肺炎個案超過200(至24日深夜的數字),歐洲需要面對一個難題:究竟應否對出入境嚴格設限來遏止病毒擴散至全歐?

很諷刺地,平日來說,在一國之內沒有邊境檢查,出入較穿越邊境的兩國更容易,但涉及衛生問題時,國內封城遠較對外封關容易。

在歐洲的環境下,「封關抗疫」涉及兩個層面:
1、神根區(Schengen Area)26個成員國之間是否封關
2、神根區整體對外——尤其是中國——是否封關
神根內部封關:較想像容易
先說1。神根區內部封關,其實比大家想像中容易,神根條約設有條款,允許成員國在有需要時重設對其他神根國家的邊境檢查,條約是有列明可以這樣做的條件,例如維持公眾秩序、國家安全等等,而這個措施必須符合比例,並盡量只執行很短時間,但實際上,成員國可以單邊執行,歐盟執委會可以投訴措施不符合條約的精神,但沒有懲罰機制,也不能派軍警迫成員國撤回決定。

重設邊境檢查的次數也較大家想像頻繁,目前其實有6個國家(挪威、瑞典、丹麥、德國、奧地利、法國)在部份邊境實施入境檢查。近年,較具爭議的重設邊境是2015年難民潮期間,奧地利對經東南歐入境的人士進行檢查;另一個較著名的例子是法國,2015年11月巴黎恐襲後,法國以截查恐怖份子出入境為由,重設邊境檢查,隨後又有巴黎氣候峰會、2016歐洲國家盃、尼斯2016恐襲等,到2017年7月才取消,但同年11月又以反恐為由恢復邊境檢查,一直至目前仍然生效。

撇除這些,成員國每逢會國際重要活動,例如西班牙去年年底舉辦氣候峰會,甚至是大家不留意的國際間官員會議,都會實施邊境檢查。

這次意大利的情況,跟上述例子有幾很大分別。1、上述只是恢復邊境檢查,但現在討論最極端的情況是關閉邊境,這個之前未發生過;2、近日傳出奧地利曾短暫截停來自意大利的火車,法國亦有來自意大利的巴士被扣留,但都是在有乘客懷疑染武肺下進行,很快就放行,未是全面封關或恢復邊境檢查;3、如果真的執行,即使只是恢復邊檢,也有機會是全部成員國都向意大利執行,全個神根區一齊實施限制,而之前只局限在部份成員國之間;4、之前未試過以衛生問題恢復邊檢。

這些分別令歐洲國家對是否對從意大利入境入士全面設限,感到猶豫。

對華封關?神根26國集體決定
另一個問題是:應否對中國封關?

意大利1月底已經全面禁止中、港、臺、澳直航意大利,但事實證明是無用。而期間仍有大陸人透過轉機抵達意大利(例如3名一度懷疑染病的中國人,是經莫斯科轉機往都靈),顯示這4個地區的人士仍可前往意大利,連強制隔離也不用。

由於一申請到某一神根成員國的簽證,或是進入某一神根國家,就可自由往其他神根國家,因此如果真的要對中國公民設限,便一定要全體神根國家執行,而這至少要經過成員國的部長開會通過才可推出。這解釋了為何至今都沒有任何歐洲國家仿效美國的措施,因為單一國家推出是不切實際的。

目前歐洲國家只透過2個方法來減少來自中國的人士入境:1、國內旗艦航空公司停止直航中國,一方面是以商業理由,但相信當中也有政治因素;2、以防疫為由,(一度)暫停在中國的簽證中心運作,這就令可入境的中國人減少至原本已獲簽證的人士。不過,部份國家近日已恢復批出簽證。

歐洲的情況跟港臺不同,歐洲跟中國大陸遙遠,大概8至12小時飛機才能抵達,沒有陸路過關地點,要減少來自中國的人士的話,上述兩項措施已大大減少入境人次,所以毋須直接說出口「不准中國人入境」。

另一個問題是,始終有個別國家會擔心損害對華關係,而想維持讓中國人入境。正如上述,是否對中國等第三方的公民入境設限,要神根國家集體決定,如果有國家不想全面封關,就只有全體不封關。All or nothing,沒有中間落墨。

另外,神根國家一向都可以向第三國公民的簽證批發實施額外限制,數天前便對尼日利亞採取這項措施,理由是對方在收回本國公民時不合作,措施包括審批時間延長、批出簽證的時效縮短。但尼日利亞的例字也可顯示,入境設限較多是跟外交及出入境政策問題掛鈎,這方面已有法規規範如何處理,但這不涉及衛生議題的處理。

意國內部的封城
這就出現文首所說的奇怪現象:要因疫情而對某國的出入境設限(也不要說封關了),十分困難,但國內要封城封鎮封區,就十分容易。

意大利北部目前11個鎮要封鎖,影響人口5萬;至於奧地利截查火車的做法,其實這幾天在意大利內部已有多宗同類例子,當有乘客出現咳嗽等病徵,火車就要叫停,處理了那名乘客後才可恢復行駛,導致近日北部火車服務頗多延誤,但大家不覺這個情況有問題,反而奧地利的個案很受關注;甚至已有南部大區要求近日去過北部大區的人士,自行隔離14天,但沒有批評這是歧視、不切實際。

在一國之下,疫情可以較純粹地從一個衛生問題去看待,最多再夾雜居民日常生活、經濟運作的角度去思考,但一去到國與國之間的邊境,這個本質上是外交及內政的問題,是由外交部及內政部去管轄的政策,大家不太習慣加入衛生政策的角度去看待邊境的處理,於是官員對應否因為疫情而對邊境設限,頓時不知所措。

【文首照片為意奧邊境火車站 Brenner站】

留言

  1. 可否将此文全文贴去知乎?会注明来源以及作者。我想搬过去的原因是,国内的朋友问我为何欧洲国家之间不因疫情封闭边境,这篇网志可以很好解释。--桑

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