2017年11月6日星期一

西班牙與比利時的法律戰

西班牙已就拘捕加泰政府前主席佩德蒙(Carles Puigdemont)及其他在逃前政府官員發出歐洲通緝令,而佩德蒙及另外4名前官員也已向比利時政府「自首」(或報到?上述照片為佩德蒙在比利時檢察部門,來自路透社)。不過,要把佩德蒙押回西班牙,涉及十分複雜的法律——以及政治爭拗。



「歐洲拘捕令」
先講通緝問題。西班牙引用的是「歐洲拘捕令」(European Arrest Warrant,EAW),是在歐盟90年代初設立後開始討論,在美國「9.11」恐襲後正式落實。

大部份新聞網站內文都會附上歐盟官方有關EAW簡介的這個鏈結。簡單來說,EAW是個簡化了的引渡程序,除了要執行引渡的國家需要在更短時間內決定是否(及執行)引渡外,最重要的是要求執行引渡國要在更大程度上「自動」把疑犯送回要求引渡國。

在正常的國際間引渡,執行引渡國可以有很多理由而拒絕執行,例如要求國有死刑而執行國沒有。另一個更重要的原則是「雙重刑事原則」,即是被引渡疑犯所面對的罪行審訊,該行為要同時在執行引渡國都屬刑事罪行。

在EAW中,則把「大部份」情況都豁免了「雙重刑事原則」,即使執行引渡國沒有相關罪行,都要把相關疑犯送回要求引渡國,當中唯一條件只需要是可判囚至少3年的罪行。

在佩德蒙的個案中,問題出在「大部份情況」上。佩德蒙以至所有在逃或已被西班牙拘押的加泰前政府官員,被控叛逆(rebellion)、煽動(sedition)及不當使用公帑,而EAW第2條列明只有32種罪行可免除「雙重刑事原則」(詳細請自己看法例本身),當中叛逆及煽動罪肯定不包括在這32種罪行的「大部份情況」內,而比利時應該沒有相關罪行。究竟西班牙可否根據EAW來要求其他歐盟成員國——尤其是比利時——引渡叛逆及煽動罪疑犯回西班牙,有很大疑問。

另一個爭拗是,雖然EAW旨在盡量做到成員國之間「無縫」交接疑犯,但也有條款讓成員國保留酌情權拒絕執行EAW。例如,該法規的引言中第12項寫明,這條法規不代表成員國可以發出EAW來根據「性別、種族、宗教、族群來源、國籍、語言、政見或性取向」來作出懲罰,究竟西班牙檢察部門向佩德蒙等人所作出的檢控是否基於「政見」,又是另一個可以爭拗的法律問題,而且同時極據政治性。

更不要說,佩德蒙肯定不會在沒有上訴的情況下就願意任由比利時引渡他去西班牙。計及上訴時間,單是EAW的爭拗就可以拖很長時間。

「西班牙法規」
講完通緝,再談另一個問題——政治庇護。佩德蒙堅持自己無意在比利時尋求政治庇護,但大家都有討論過他尋求政庇的可能。巧合、或諷刺的是,當中涉及的歐盟法律文件稱為「西班牙法規」(Spanish Protocol)。大家可以參考EUObserve的報導

首先,《歐盟條約》(TEU)除了有大量條文外,還包括了一些類似附件的「法規」(Protocol),簡單來說,就是條約正文內不能完全包含的特例,就寫在「法規」,例如英國及愛爾蘭不加入神根區(Schengen Area),或是英國、丹麥和瑞典不加入歐元區的「opt-out」都是寫進「法規」內,效力跟條約正文本身相同。

經過多次修改後的目前《歐盟條約》版本可看這裏,現在有37條法規,當中全名為「有關歐盟成員國國家庇護」的24號法規,就是上述的俗稱「西班牙法規」。

該法規只有一條條文,內容很簡單:歐盟成員國自動列為「安全國」。在歐盟國家,以至全球大部份國家,當認為第三國是「安全國」,即沒有戰亂及不公平政治法律逼害,來自這些國家的人士就自動列為不符合申請政治庇護的資格,需要遣返。

這條法規是在形成1997年《阿姆斯特丹條約》時的討論後出現,由西班牙首相阿斯納爾(Jose Maria Aznar)堅持加插。當時討論修改歐盟條約期間,西班牙正尋求從另一個歐盟成員國引渡被指支持巴斯克分離武裝主義的一對夫婦,該對夫婦在該成員國尋求庇護——巧合的是,該成員國就是比利時,而當日協助該對夫婦的比利時律師,亦是佩德蒙現在的代表律師!

實際執行上,處理政庇成員國要主動引用「西班牙法規」,才會自動遣返。目前各成員國其實仍有不時處理其他成員國的公民的政庇申請,但在正常情況下,其實這些政庇申請者的理據十分薄弱,幾近肯定要遣返,因此其他成員國很少會作出投訴(因為有信心政庇不會受理),反而是英國首相文翠珊(Theresa May)出任內政大臣時曾說過要動用這條法規,因為她說英國每年都要處理不少這類政庇申請個案,浪費公帑,因此倒不如自動把他們趕走,連審核的人力物力也省掉。

說回佩德蒙的個案,最麻煩的當然這並非「正常」情況。

西班牙可以引用「西班牙法規」來向比利時施壓,阻止他們向佩德蒙給予庇護。但跟EAW一樣,「西班牙法規」同樣有暫停實施該法規的條款。而且,由於制訂這法規時,比利時與西班牙出現外交磨擦,因此西班牙加插這條法規的同時,比利時也在《阿姆斯特丹條約》加插了一句聲明,表明該國仍會繼續就其他歐盟成員國公民的政庇個案逐個逐個審核。