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當英國忙於脫歐之際,歐盟已在專注歐洲議會選舉

截圖是來自歐盟一個介紹成員國公民權利的網站,截至3月底的更新,在有關成員國公民居住在另一個成員國的投票權利方面,寫到英國不會參與今年5月底的歐洲議會選舉。不過,隨著英國首相文翠珊(Theresa May)在4月5日提出把脫歐限期押後至6月30日,並說英國政府會著手舉行歐洲議會選舉的準備工作,以便一旦真的要舉行時,可應付這個應急情況後,英國會否參與歐洲議會選舉,現在無人說得準了。

正如本文很爛的標題所說,當英國(傳媒)關注脫歐議題時,其實歐盟其他國家的政界和傳媒在討論歐洲政策時,已把焦點放在歐洲議會選舉之上,而歐盟27國會否同意把脫歐限期由4月12日(及5月22日)再押後,考慮時將越來越受歐洲議會選舉的執行和選情所影響,尤其是英國脫歐一直懸而未決,對歐洲議會的潛在實質影響越來越大。


有關歐洲議會選舉,涉及3個重要日子:
1、4月11日
2、5月23至26日
3、7月2日

歐洲議會選舉的規則同時由歐盟條約、歐盟法規和成員國各自的法律規範。根據歐洲議會自己提供的簡介,歐盟層面對歐洲議會選舉的規範來自:1、歐盟條約(TEU)第14條;2、歐盟運作條約(TFEU)第20、22和223條;以及3、一條1976年歐盟理事會(即歐盟成員國部長會議,當時仍是歐洲經濟共同體)通過的法規,該法規最新一次被修訂是2018年7月。

條約的規範主要涉及公民權利和義務,TFEU第20條第2款b及第22條都有提及,歐盟成員國公民如果定居在另一個成員國,他可在定居國參與歐洲議會選舉和地方議會選舉,包括投票和參選權,例如一個住在法國的德國公民,他可以選擇循法國選區晉身歐洲議會,也可向歐洲議會法國選區投票,儘管他仍可選擇循德國選區行使這方面的權利;TFEU第223條稱,歐盟成員國聯同歐洲議會有責任為歐洲議會選舉訂下一致原則,甚至相同的程序;TEU第14條就說,歐洲議會議員數目上限為750人(但不包括議長),條文列出議席分佈至各成員國的大原則,以及規定議員以選民秘密投票、自由選舉、全民投票選出,任期5年一屆。

至於上述法規,是指編號76/787/ECSC的歐盟理事會決定,當中涉及2個重要原則:1、必須以比例代表制選出議員,因此連傳統上以單一選區單議席制選出國會議員的英國也要以比例代表制選出歐洲議會代表;2、這項法規列明歐洲議會議員不能兼任什麼公職,例如成員國政府部長、歐盟執委會專員、歐洲法院法官等等。法規還列出其他瑣碎原則,例如定出當選門檻上下限,但最終會由成員國自己決定。至於參選及投票資格,例如投票最低年齡,一般只會稱符合一些人權公約便算,最終細節也由成員國決定,通常是跟從國內選舉的規定。

以投票日期為例,歐盟法規只說要在星期四至緊隨的星期日之間進行,這純粹是遷就各成員國的習慣,大部份成員國都習慣在星期日舉行投票,但荷蘭(以及未知何時退出歐盟的英國)在星期四投票,愛爾蘭就在週五投票,在這4天哪一天(或幾天)投票,由成員國決定。歐洲議會選舉原本在6月投票,但之後歐盟理事會及歐洲議會根據條約修改了投票日期,變成現在的5月底投票,今屆是5月23—26日。

歐洲議會是唯一一個全民直選產生的歐盟機關,其選舉是歐盟顯示自己民主的唯一一項憑證,因此如果英國在5月23—26日仍留在歐盟,但因為打算很快就離盟而不舉行選舉,可能會違反了上述保障歐盟成員國公民有權在歐洲議會選舉投票及參選的條款,削弱下一屆歐洲議會的合法性。如果是英國主動不舉行投票,受影響人士可以入稟歐洲法院,控告英國政府剝削其權利,如果是歐盟決定不舉行,就輪到歐盟機關被起訴。無論是哪一個情況,潛在可能結果是,歐洲法院裁定這次歐洲議會選舉違法,整個議會要重選,其議決不合法,就算作出了議決也要宣判無效。

這些議決中,歐盟及27國政府最關注的是首批審議工作——歐盟執委會主席及其他專員的任命聽證會。歐委會主席及歐盟專員由成員國提名,歐盟峰會(即歐洲理事會)批准,但任命同時要由歐洲議會通過,才能生效。如果英國脫歐問題導致5月底的歐洲議會選舉合法性成疑,那麼,歐洲議會應否繼續處理新一屆歐盟執委會專員的任命?如果不處理,是歐委會全體專員空缺,還是由容克(Jean-Claude Juncker)領導的現屆歐委會暫時留任?無論是哪個情況,這個歐盟行政機關都會出現癱瘓的情況。

因此,歐盟希望英國最遲在5月22日離開,否則便要舉行歐洲議會選舉。

不過,5月22日是近一、兩週各方才有的共識,之前的討論是涉及另一個歐洲議會換屆的重要日子:7月2日。5月底選出的議員在7月2日才履新,召開第一次會議,現屆歐洲議會議員(例如英國脫歐大旗手法拉奇Nigel Farage)的任期是去到7月1日,儘管如無特別情況,本屆歐洲議會最後一次會議在4月中便完結。

這亦是文翠珊之前及現在最新提出6月30日為新限期的原因。歐盟機關中有一派法律意見認為,只要新一屆歐洲議會7月2日開始運作時,英國已不是歐盟成員國,就算在5月底舉行選舉時英國仍未脫歐,都不會對歐洲議會的合法性造成衝擊。

上述看法在截至3月中時仍是泛歐政圈中的主流意見,所以文翠珊3月提出第一次延遲脫歐時,是建議6月30日。不過,容克似乎強烈反對這個日子,歐委會在文翠珊提出第一次延期要求後,立即公開文件,顯示容克早已私下通知文翠珊,歐委會不能接受6月30日這個日子,英國只能在無協議脫歐、5月22日離開及長期押後(至少到今年年底)之間三選一。歐盟機關有另一派法律意見——相信包括歐委會的法律專家——認為,5月23日至7月1日脫歐而英國不辦選舉,仍令歐洲議會的合法性面對一定風險,無可能「博一鋪」之後再看看歐洲法院會怎樣判決。

在這背景下,文翠珊在3月底的歐盟峰會中同意,如果在4月12日或之前英國國會通過脫歐協議,那就在5月22日或之前脫歐。亦是在這情況下,文翠珊又再要求延後至6月30日,完全無視容克已提出的擔憂,這只會令歐盟及一些成員國更反感。

在歐盟考慮可以押後脫歐限期多久的考慮中,還有一個較少談論的歐洲議會選舉重要日子:4月11日。為什麼在決定押後原本的3月29日限期時,歐盟會提出「4月12日或之前要通過協議,否則屆時英國要決定下一步如何走的計劃」這個條款呢?因為根據上述所說的歐盟法規,當中第9b條列明,成員國之間要在第一個投票日前至少6星期開始交換選民登記資料,因為之前也說過,一個不在所持國籍國居住的歐盟成員國公民,是可以選擇在自己國籍的國家或定居成員國投票,為了防止重覆投票,成員國需要交換選民資料,核對沒有人在多於一個成員國登記投票。除了提醒本國籍公民留意自己的選民登記外,各成員國也會通知居住在本國的其他歐盟成員國公民,詢問他們會否想在定居國而非國籍國投票,是的話就要登記。
所以4月12日的新限期,實際上是要求英國決定是否參與歐洲議會選舉的限期,因為4月11日開始交換選民資料,意味成員國的歐洲議會選民登記工作在下週初(4月8—10日)結束,在此之後若英國再變卦,各國再也不能改動選民登記冊。

英文荷蘭傳媒DutchNews便提到,居荷英國公民已感到混亂。居荷非荷蘭公民想在荷蘭向歐洲議會選舉投票的登記截止日期是4月9日,荷蘭政府和歐盟仍在呼籲居荷英國人先登記,但如果在4月10日峰會歐盟27國和英國決定,英國在5月23日已不是歐盟成員國,這批已登記英國人仍能否在荷蘭投票呢?「常理推測」很明顯應該是不能,但烏德列治(Utrecht)市政府卻明確表示,根據荷蘭內政部的指引,選民資格一切只看截至4月9日的登記冊,冊上的英國籍選民的資格與英國在投票日時是否已脫歐無關。這反映在實際上,如果英國在4月11或12日後才再決定盡快脫歐,執行投票的市、鎮政府很難逐個逐個把英國公民剔出選民登記。

單是在荷蘭,都有大概4萬名可以投票的英國公民,可見在全部歐盟27國的英國公民數目有多大,潛在可以影響選舉結果,如果英國突然又可以在5月22日或之前脫歐,而這批英國公民仍可投票,歐盟及27國會十分反感。

還有一個影響是議席分配。在本屆歐洲議會,英國有73席,歐盟其餘27國已決定,因應英國在本屆歐洲議會選舉時應該已脫歐,把英國的73席中削掉46席,令歐洲議會由751席(包括議長)減至705席,餘下27席分配給14個國家,分別是法國、意大利、西班牙、波蘭、羅馬尼亞、荷蘭、瑞典、奧地利、丹麥、芬蘭、斯洛伐克、愛爾蘭、克羅地亞和愛沙尼亞。當時的議決已寫明,如果英國押後脫歐甚至取消脫歐,英國仍舉行歐洲議會選舉的話,議席分配打回原形,但如果英國選了議員後,在本屆會期2024年年中結束前就脫歐,議席分配就使用新安排。

如果英國「彈出彈入」的話,上述14個原本議席多了的國家,現在便要緊急立法,制訂如何決定候補當選議員的方法。法國已算幸運,剛好今屆改用全國單一選區制,但一些劃分選區的國家,例如意大利和愛爾蘭等,不同選區的議席數目應該跟新還是舊方案來分配呢?如何決定哪些當選議員要候補、或是哪些落選議員可以候補呢?對於政黨來說,各選區的議席數目影響到名單排在邊緣位置的候選人的當選機會,這打亂了部份候選人選擇在哪區出選的部署。相對下,全國劃為單一選區,這個問題較易解決。

而且,如果英國在6月30日、或今年年底脫歐,都還好,如果英國延遲1年至明年春季才脫歐,這些候補當選議員是否要等待一年,現在暫時找其他工作,但要準備好明年春季要去歐洲議會呢?

寫了這麼多,都只是涉及實質運作的技術細節,仍未觸及政治理論和政治考慮。如果英國6月30日脫歐,英國便選了一些不會就任的議員,儘管他們不會成為議員,但英國仍會有歐洲議會選舉辯論,各成員國之間的歐洲議會選舉辯論是不可能完全避免互相影響的,一個不會把議員送進新一屆議會的國家,卻在舉行同一個議會的選舉,繼而干擾整場選舉,十分奇怪。更不要說,如果這些英國選出的議員還是要上任,並留在歐洲議會一段時間,他們應否進行審議工作呢?例如他們有份對歐盟執委會主席的任命作表決,但他們早已說好將會離開,他們在表決時會以破壞歐盟的心態、或至少是不介意歐盟及另外27個成員國長遠利益來作出決定呢?這些都是歐盟不想看到的,亦因此對英國脫歐議而不決感到不耐煩。

因此,如果有成員國不介意英國無協議脫歐,也不奇怪,因為對歐洲政圈部份人來說,英國無序脫歐引發的混亂,可能較一個即將離開的國家但仍長時間留在歐盟擾亂歐盟決策的破壞為小。

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