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柏林凍租5年——住房性質引發辯論

柏林市政府18日正式拍板同意推出凍租5年的措施,相關立法程序預料今年秋天完成,明年1月生效。


有關凍租措施的要點包括:
* 適用於絕大部份房屋,估計150萬個單位受影響,但資助房、新落成住宅等可豁免
* 未來5年不能加租,有追溯期,由6月18日計起,以防業主未來半年偷步加租
* 全市有租金上限,就算租金在今年6月18日前訂立,但如果高過上限,租客可要求減回至上限金額
* 凍租同時適用於新租客,亦即如果單位未來5年內換了租客,業主要用舊租金租給新租客
* 業主仍可以因翻新房屋而要求加租,但要事先向當局申請

全球多地、尤其是大城市,過去幾年都面對居住成本上漲的問題,但德國及柏林的情況有其獨特之處。德國人普遍不喜歡自置居住物業,目前租樓的住戶佔大概一半,是歐盟各國之中最高,遠超歐盟平均值(大概為3成),在全歐洲只有瑞士的租住比率高於德國。因此,在香港等不同地方,說到居住難,通常是指買樓困難,但在德國的討論集中在租金問題。

另一點跟香港有很大分別的是,德國私人租務市場中的業主通常是大集團,這跟香港不少放租的業主是個人不同,其中Deutsche Wohnen成為反貴租運動的重點批評目標,因為它是德國最大住宅業主,在柏林就擁有超過11萬個單位。

柏林的居住問題又在德國中有其獨特情況。看文首圖片(可點擊放大),跟國內外其他大城市相比,柏林的租金不算高,以去年上半年計算,平均每平方米的租金大概11.4歐元(392新台幣/87人民幣),換成每平方尺計算就是約9.3港元,而香港的單位平均每平方尺租金也起碼30、40港元甚至更高。在國內,慕尼黑、法蘭克福和斯圖加特的租金也較柏林貴。

不過在圖中也可看出,柏林的租金升幅冠絕全德,過去10年升了1倍,排第2的慕尼黑也只是6成左右,因此柏林居民對租金飆升的問題最為不滿。

雖然貴為首都,但由於歷史因素,柏林的經濟只算一般,東部曾經歷共產政權統治,東西德統一已29年,但柏林東(及整個德東地區)的經濟仍未追上德西,而西柏林就算是由西德統治,但該處是被整個東德包圍,根本不可能全面發展經濟,因此整個柏林的經濟發展在國內不算最頂級,連帶租金都不高。柏林過去十多二十年的形象是「poor but sexy」,不會有大量高薪職位,但居住及其他生活成本低於其他大城市,是德國創業首選,因此吸引不少創業者、科技人才、學生等人士移居柏林,過去10年平均每年遷入約4萬人口,新住宅的落成卻遠遠追不上新增人口數目,每年只多了約1.6萬個單位,而柏林需要每年增加約2萬個單位,這就推高了租金,而原本的居民的薪金升幅不可能追得上租金,不少人被逼遷。柏林的租住比率較全國數值更高,達85%,在市中心更是95%,市中心幾乎沒有居民住在自置物業。

德國對租務規例也有其獨特情況。即使未有凍租措施,德國現有租客如果認為加租幅度太高,是可以入稟要求法院推翻的,業主不能以狂加租來逼走租客。法例沒有寫明如何計算加租幅度,但社會共識是跟租金指數掛鈎。柏林等大城市的政府會定期公佈租金指數,德國人普遍同意,當租約期滿,加幅相當於或略低於之前租約期內租金指數的升幅。不過,業主是有方法繞過這個不成文規定,那就是翻新住宅。翻新可以是基本設施的翻新,例如水管舊了便要更換,或者是更換能源供應系統,但亦可以把住宅翻新成更豪華的建築,即使該建築毋須這些工程來確保結構安全或達至最基本的水電設施要求。柏林凍租措施其中最重點打擊的便是借翻新為名而大幅加租的做法。

凍租只是第一步,今年較早時全球已有不少傳媒報導,柏林有人正推動要求充公大業主(例如Deutsche Wohnen)的「額外」住宅,規定每人及每個組織只能擁有一定數量的住宅,其餘由政府經賠償業主後取得,再以較低租金租出。

充公,甚至「沒那麼激進」的凍租,都涉及大量法律爭議。一個在德國熱烈討論、但外國應該不感興趣的問題在於,房屋政策由聯邦政府還是州政府負責?理論上,這2層政府(以及再低一級的市政府;柏林屬州政府,不是「市」政府)都有權制訂房屋政策,但這個大範疇中各細項措施是誰負責,則引起爭議,柏林的凍租令就面對這個爭議。

更基本的問題在於房屋在德國社會及法律上的性質是什麼。德國不是共產國家,奉行自由市場,但憲法《基本法》第20條寫明,德國是個「社會聯邦」國家,「社會」在歐洲政治的語境,是指政府可對市場作出一定程度的規管,因此德國的「自由」市場一定不及英美般「自由」。然而,不同貨品及服務的市場——例如目前爭議的房屋,有多少屬可任由市場決定,有多少屬政府要插手,那個程度就出現爭拗。

《基本法》第14條提及物業,當中第一款列明私人擁有物業(土地和房屋)及繼承的權利獲得保障,這意味租盤業主的權利受憲法保護,這不只是擁有權,連帶業主透過放租來獲利的權利也應獲保護,德國有人質疑,凍租5年,連期間追上物價通脹的加租權利也被褫奪,即使同意可以有租管,這個限制似乎過度打擊業主利益。

跟香港等不少地方一樣,有傾向業主及地產商利益的人士認為,德國租金樓價飆升,歸根究底都是供應不足的問題,德國內部都有討論柏林以至全國很少新住宅落成的問題,包括「資助房」不足的問題。諷刺的是,柏林的「資助房」特別少,原因之一是21世紀初州政府把不少「資助房」賣了給Deutsche Wohnen之類的公司來套現。

《基本法》第14條第二款也同時指出,「物業伴隨着責任」,物業的使用要為公眾帶來裨益;第三款就只有在符合公眾利益才能充公物業;到《基本法》第15條更寫明土地、自然資源和生產手段可以國有化,但前提是政府要提供適當賠償。這些條款都為推出強硬租管的人士所引用,以示嚴格租管是符合憲法,而充公住宅的人士則引用從未用過的第15條來為自己的主張背書。這些人士的終極目標是要確立居住、住房是基本人權之一,大幅沖淡房屋作為私有資產、可用來隨意買賣獲利的性質。

政黨方面,各黨立場壁壘分明,3個左派政黨社民黨、綠黨和左翼黨都支持(這3黨在柏林州議會佔多數,令凍租得以推行),3個右派政黨CDU、自民黨及AfD明確反對。

參考內容:
Berlin to freeze rents for five years
瘋狂房租急踩剎車?柏林2020「房租凍漲5年」
Berlin backs five-year rent freeze amid housing pressure
「瘋狂房租」激發民怨德國發起全民公投:將大型房地產業者收歸國有!
德國柏林房租飆升 設租金上限是否有效?

留言

  1. 我有想過說不定可以從反壟斷的角度來處理租房的問題?尤其是柏林的租房全由大業主把持,可能令業主缺乏競爭?從這個角度來看,跟充公房屋相比,把 Deutsche Wohnen 之類的大業主拆成兩三個公司說不定是比較沒有爭議的解決方式?

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    1. 1、很難說這些公司壟斷。Wohnen 在柏林有超過11萬個單位,但該市超碼有超過100萬個單位,它極其量只佔一成 (其實應該更低,因為柏林不可能只有100萬個單位這麼少)

      2、分拆的話,其實都避不開一個憲法爭議,那就是這做法是否算是強制充公財產? 至少在德國目前的討論而言,強制充公不只局限於把財產公有化,當地不少人認為,政府不可能、刻意針對的政策導致私人財產的價值大降,都有可能算作違反保護私人財產物業的基本法規定

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