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什麼是G20?


G20大阪峰會在28日至29日召開,在香港,不少人把就逃犯條例修訂問題在國際向中港政府施壓的着力點放在這次峰會。那麼,G20是什麼、這次大阪峰會主要討論什麼呢 — — 如果撇除香港議題?



歷史背景
G20始自1999年,由於90年代先後發生了墨西哥披索危機、亞洲金融風暴和俄羅斯金融危機,顯示新興經濟體的金融危機都可能引發全球金融動盪,於是由發達經濟體組成的G7決定成立G20,除了G7還加入一些新興經濟體,商討國際金融經濟議題。G20峰會正式名稱其實為「金融市場及世界經濟峰會」。

一開始時,G20沒有峰會,只有財長及央行行長會議,一直到2008年金融海嘯,美國自己是金融危機震央,由美國為首的G7明顯不能獨自應付,因此當時快將卸任的美國總統布殊(George W. Bush)在2008年11月召開了G20華盛頓峰會,是第一個G20峰會。此後,G20在2009年及2010年各自召開2次峰會,到2011年起由於金融危機已紓緩,因此G20峰會減少至每年一次。

與會領袖
在成員國方面,G20包括以下19個國家及一個區域組織歐盟:
東亞及大洋洲:日本、中國、南韓、印尼、澳洲
南亞及中東:印度、沙特
歐洲:俄羅斯、土耳其、德國、法國、意大利、英國、歐盟
非洲:南非
中北美洲:加拿大、美國、墨西哥
南美洲:巴西、阿根廷

G20峰會還有受邀領袖,主席國會邀請其他領袖出席,一般可分為國家領袖及國際組織領袖。

獲邀領袖每年不同,以大阪峰會為例,受邀國家包括:
歐洲:西班牙、荷蘭
環太平洋地區:新加坡、越南、泰國(東盟主席)、智利(APEC主席)
非洲:埃及(非盟主席)、塞內加爾(NEPAD主席)

西班牙已成為G20峰會「常設嘉賓國」,全部14次峰會都有邀請她來,因為西班牙的經濟規模全球排第12,至少較7個G20國家高,在某些經濟指標更是超越G7中的意大利和加拿大,只是該國到70年代末民主化時才開始發展及融入全球,趕不及搭上G7的順風車,但又不能說是新興經濟體,當初出現G20時未被劃入。

荷蘭也是G20常客,因為該國經濟規模也排在頭20之內,又是貿易強國,而且在歐盟內的影響也不低,因此經常獲邀。新加坡的情況跟荷蘭類似,其總理李顯龍近年經常出現,儘管經濟規模不大,但新加坡作為金融中心、貿易樞紐和航運樞紐的地位令該國有資格經常出席G20。至於越南,應該是日本自己決定邀請的。G20主席國會邀請自己的「友好國家」出席,即使其經濟地位不高,例如澳洲在2014年邀請了紐西蘭,阿根廷去年就邀請了鄰國智利,並從完全沒國家代表的加勒比海地區邀請了牙買加。

至於餘下4個受邀國,全部後面有括號,那是她們獲邀的原因。為了確保這個峰會盡可能包含各個地區,一些沒有代表或代表極少的地區,其區域組織的代表一定獲邀參加,通常由組織主席國出席,例如東盟/東協(ASEAN)今年主席國是泰國、APEC今年是智利、非洲聯盟(AU)是埃及,而 NEPAD,全稱New Partnership for Africa’s Development「非洲發展新夥伴」,這是非盟轄下一個統籌非洲地區社會經濟發展的執行機構,主要是來討論非洲發展的議題。

至於受邀國際組織,今年包括:
聯合國、國基會(IMF)、世界銀行、世貿(WTO)、金融穩定理事會(FSB)、經合組織(OECD)、國際勞工組織(ILO)、亞洲開發銀行、世衛(WHO)

當中亞銀及世衛肯定不是每年獲邀,ILO不太確定,其餘幾個組織的領袖則是每次峰會都獲邀請。

運作情況
那麼,G20怎樣運作呢?

峰會本身,G20成員國政府有一些名為「嚮導」(Sherpa)的顧問,他們會開會,名為「G20嚮導會議」,為每年峰會究竟需要討論什麼、可以達成什麼成果等等,事先交流摸底,為峰會作準備。

除了每年一度最矚目的峰會,G20還有部長級會議。以日本今年做主席國為例,除了在大阪國際展覽會場(INTEX大阪)舉行的峰會,還會在以下8個地點舉行不同政策的部長級會議:
新潟縣新潟市(5月11 — 12日,農業)
福岡縣福岡市(6月8 — 9日,財長及央行行長)
茨城縣筑波市(6月8日 — 9日,貿易及數碼經濟)
長野縣輕井澤町(6月15 — 16日,環境、能源及可持續發展)
愛媛縣松山市(9月1日 — 2日,勞工及就業)
岡山縣岡山市(10月19 — 20日,衛生)
北海道俱知安町(10月25 — 26日,旅遊)
愛知縣名古屋市(11月22 — 23日,外交)

這8個會議中,最重要的是財長及央行行行長會議,該會議是涉及一些較實質的討論。

除了官員討論,G20成員還會進行民間交流,理論上是從自己的角度來向G20峰會及部長級會議提出建議,目前有8個這類機制,包括商界(B20)、民間組織(C20)、勞工工會(L20)、科學家(S20)、智庫(T20)、女性權益組織(W20)、青年(Y20),以及由大城市政府組成的U20。

討論什麼
中國外交部官員事前表明,「不容許G20討論香港的情況」。事實上,如果去官網看看主席國日本提出大阪峰會討論什麼,你會發覺一般傳媒近乎一點也沒有提及過。一般傳媒,例如路透26日發佈的報導Trump-Xi meet, Iran tension to overshadow G20 summit in Japan,這次峰會最受關注的是中美貿易及伊朗局勢,這兩個議題都是在中國國家主席習近平和美國總統川普自行舉行的雙邊峰會討論(暫定星期六29日舉行,但可能隨時取消),而川普跟俄羅斯總統普京(Vladimir Putin)及沙特王儲分別會面時也會討論伊朗問題,但G20應該不會正式討論。習川二人應該也會討論北韓問題。美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)早前提及川普可能向習近平談論香港問題,都是在中美雙邊峰會期間提出;而東道主安倍晉三27日晚上也在跟習近平的雙邊會談期間提出了日方在香港問題的立場。

至於真正在大阪G20峰會全體大會討論的議題,根據日本,是包括了8大議題:世界經濟、貿易投資、科技創新、環境能源、勞工就業、女性地位、國際發展以及醫療衛生,一般而言最受關注的是世界經濟及環境能源,前者涉及與會國對全球經濟的最新判斷,以及承諾會執行的相關財政和貨幣政策方向,後者涉及氣候變化和《巴黎協定》,這兩個議題都是相對每年都會有一定變化、有一定爭議、短期而言明顯看到影響,以及是近年較熱門的國際議題。其中就氣候問題,外界關注領袖聲明會如何處理,因為美國已經退出了《巴黎協定》,但其他絕大部份成員仍希望強調她們會繼續執行。貿易方面,自川普上場以來也變得受關注,之前的聲明一直稱同意打擊保護主義,但2017年的漢堡聲明已在保護主義一詞加了註腳,列明不公平貿易手段等也是保護主義,明顯是針對中國,到去年的布宜諾斯艾利斯聲明更是完全刪掉打擊保護主義的字眼。

上述3個就是你勉強有可能在一般傳媒報導中看到的G20討論,至於餘下5大議題,要麼涉及十分長遠的目標,並爭議不算很大,另一些甚至是G20內部都未有共識,例如科技創新一環,日本提出討論數據及網民私隱治理的問題,倡議「DFFT」(Data Free Flow with Trust),但應該不會有共識。餘下唯一有新聞性而這次峰會可能有進展的,應是G20領袖同意處理海洋塑膠垃圾問題。

由此可見,G20峰會較受關注的都是一系列雙邊峰會。除了習川會,俄國和沙特的雙邊峰會涉及油價問題,因為下星期產油國會討論產量協議問題;法德意西荷幾名領袖也會各自會面,先行討論歐盟換屆問題,因為歐盟30日再召開峰會,討論這個問題;而各國各自都有自己的雙邊外交議題要關注,例如韓日會注視文在寅跟安倍的互動,加拿大會關心總理杜魯多(Justin Trudeau)能否在秋季大選前跟川普修好,土耳其跟美國的峰會,除了討論伊朗,還要處理土耳其購買俄製戰機爭拗。

G20有用嗎?
看到這裏,應該很多人會問:G20有用嗎?

至今最立竿見影的G20峰會是2009年的倫敦峰會,與會國同意合共推出超過1萬億美元的措施挽救經濟,這對穩住金融海嘯後的全球信心的確有幫助。由金融危機而衍生的後續善後措施都是由G20峰會或財長會議拍板,例如稅務措施「侵蝕稅基及轉移利潤」(BEPS)和國際銀行資本水平,兩項措施各自由OECD及FSB提出,之後由G20討論,他們同意後再交回OECD及FSB執行。

除此之外,G20峰會可取得的即時實質、短期效果其實很少。其中一個很大原因在於,2008、09年,剛出現金融海嘯及經濟衰退,全球經濟體都面對經濟回落甚至收縮的問題,大家目標一致,也有逼切性去完成一個目標,所以較容易達成成果,但當沒有危機,便沒了緊急性,各國的政策目標也再度不一致。

即使如此,但暫時大家仍覺得G20有其用處。有人會指出,G20這類定期非正式高層會面,不能只從短期效果來評論其效用,還要從長遠的角度來看,究竟這類會議能否定出長遠目標,並確保大家朝著這個方向走。另外,有學者訪問過G20國家高官,他們都認為有一定用途,單是保持交流、定期互相解釋自己國內狀況和政策、互相學習對方經驗等等,都有好處。

若連同歐盟代表的國家,G20包括了全球66%人口、75%國際貿易、80%國際投資、85%GDP,而且成員的背景較G7、金磚五國等多元,一方面可以包含了絕大部份的世界經濟活動,如果G20同意到的事情,可以顯出相關意見是全球共識,而同時成員數目不會多到如聯合國的近200個,相對聯合國那類場合,較容易進行討論及尋找共識,令G20保有一定的用處。

本文部份內容出處/延伸閱讀:
文中提及G20高官認為G20有用的研究:
Does the G20 summit really make a difference? World leaders reckon it does
文中提及G20在長期的作用的文章出處:
Osaka G20: finding the right beat for hard conversation
文中提及的路透報導:Trump-Xi meet, Iran tension to overshadow G20 summit in Japan
我在2008年寫的網誌:由西班牙參與G20峰會談起
美國國會研究處去年的G20研究文件


[文首圖片為今年G20峰會場地INTEX大阪,來自日本政府影片]

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