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尋找容克接班人——基本考慮因素篇


歐盟27國6月30日晚上又要舉行峰會,討論歐盟執委會主席容克(照片來自歐委會官網)的接任人選。各國——尤其是德國總理默克爾(Angela Merkel)和法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)之間——仍在幕後角力中,不排除最終好像魔術師般由帽子「變出」人選出來,因此暫不對最終人選作任何猜測,在此先寫一些這次討論的背景——一些無論27位魔術師最終由帽子變出什麼兔子,都要考慮到的因素。


五大職位
首先,大家必須記住,27國領袖討論歐委會主席人選時,他們心底裏至少有5大職位要一籃子考慮:
1、歐盟執委會主席——任期5年,現任為容克(Jean-Claude Juncker),10月31日任滿
2、歐洲理事會主席——任期2年半,現任為圖斯克(Donald Tusk),11月30日任滿
3、歐盟外交高級代表——任期5年,現任為莫姬莉妮(Federica Mogherini),10月31日任滿
4、歐洲議會主席——任期2年半,現任為塔賈尼(Antonio Tajani),7月2日要選出新議長
5、歐洲央行行長——任期8年,現任為德拉吉(Mario Darghi),10月31日任滿

這5個職位不是同一時間決定人選:歐委會主席需要經歐洲議會聽證會及表決,然後由他提名的各歐委會專員人選也要經歐洲議會審核及表決,並同時在11月1日履新,歐委會主席人選的拍板時間要預留足夠時間進行上述程序;新一屆歐洲議會7月2日召開,他們當天就要選出新議長;歐洲理事會主席和外交高級代表應該要在7月下旬至8月底之間拍板,通常是兩個職位一起作決定;歐洲央行行長最好也在暑假做到決定,因為他的任命都要經歐洲議會表決,但這個職位表面上是不會跟歐洲理事會主席及外交高級代表連在一起決定人選(但有可能在同一個峰會作決定)。

去年歐洲央行副行長換人時我已寫過,由於沒有可能一個國家在歐洲央行執委會同時佔2個席位,因此各成員國「要開始進行計算——如果現在拿走這些職位後,之後有個更重要的職位便輪不到你;但現在不拿走這些職位,又不代表之後那個更重要職位一定輪到你。究竟何時出擊提名人選?何時pass、讓給其他國家?這要同時跟明年要換人的職位一併考慮。」

這個思維模式跟目前一樣,但歐委會主席一職太重要,之後很難再有更重要的職位出現,因此各國領袖可能更要問後一個問題:如果下任歐委會主席不是我屬意的人選,我能否在之後爭回其他重要職位呢?

以默克爾為例,執筆時盛傳她已放棄支持同樣來自德國的韋伯(Manfred Weber)出任歐委會主席,那麼,她要拿回什麼來作補償呢?不外乎3個選擇:1、找另一個德國人頂替韋伯出掌歐委會;2、歐洲理事會主席;3、歐洲央行行長。另外2個職位的重要性對德國而言是太低,默克爾不會考慮。第一個選項的可行性很低,而來自德國的歐洲理事會主席則只有默克爾自己做到,唯一可行選項便剩下歐洲央行行長,因此超級鷹派的德國央行行長魏德曼(Jens Weidmann)近日一改態度,稱自己是接受歐央行購買成員國債券的政策,似乎是在為爭取歐央行行長的角逐熱身。不過,正如我很仔細地說出這5大職位確實需要找到人選的時間,歐洲央行行長是遲一、兩個月才決定,其餘26國領袖不會今天就承諾默克爾,如果德國沒了歐委會主席,一定會獲得歐洲央行行長一職,所以默克爾必須計算德國最終五大皆空的可能性及風險。

平衡藝術
另一點要考慮的是平衡之道,因為歐盟十分著重各機關領導人之間的平衡,所以如果決定了A做某一高職,另一高職的人選必須要擁有跟A很不一樣的特質及背景。當中最重要的是國籍平衡,除了不能單一國家霸佔太多重要職位,還涉及不同國家陣營,例如南歐VS北歐,主要指財金政策,前者主張較寬鬆的預算及貨幣政策(即是高政府開支、低利率),包括了法國及一眾地中海國家,後者主張較緊縮,著重財政收支平衡及反對利率過低,包括了德國、奧地利、荷蘭、一眾北歐國家和波羅的海3國。另一組國家平衡是西歐VS東歐,亦即以2004年劃界的舊成員國和新成員國,後者主要指前共產國家。

性別平衡也很重要,即使做不到男女各佔一半,也起碼有一個重要職位由女性出任,過去10年便是歐委會主席、歐洲理事會主席和高級外交代表之中,至少一人是女性,因此10年來都是由女性出任高級外交代表。近幾個月已有不少呼聲要求,本屆是時候歐委會或歐洲理事會至少其中一個組織由女性領導。

還有就是黨派之間的平衡。這個因素之前不太受重視,但過去10年開始變得重要,因為《里斯本條約》提升了歐洲議會的話事權,而要反映歐洲議會的意願,無可避免涉及議會內的政黨勢力分佈。這令之前「跑馬仔」遊戲不會考慮到的歐洲議會主席人選,今次也要納入各國及各黨討論歐盟機關領袖人選時的考慮當中。這亦解釋到為何各國急於在30日的峰會找到人選,因為歐洲議會不可能為了等待成員國,而於7月2日召開新一屆會期卻遲遲不選出新議長。

黨派角力
如果從黨派之間的角力來看這次歐委會主席爭奪戰,很多人會從5月底歐洲議會選舉後議席分佈來入手:


圖片來自歐洲議會官網並有後期加工,+/—是指跟臨改選前選席數目的增減,圖中各黨派由左至右分別為:
*歐洲左翼聯合—北歐綠左(GUE/NGL),極左陣營,包括希臘「激進左翼聯盟」、德國左翼黨、法國「不屈法國」、西班牙Podemos等
*社民進步聯盟(S&D),中間偏左、社民主義,包括德國社民黨、法國社會黨、西班牙工社黨、意大利民主黨、英國工黨、羅馬尼亞社民黨等
*綠黨及歐洲自由聯盟(綠黨EFA),綠黨,包括德國、英國、法國、瑞典、奧地利、比利時的綠黨或生態黨
*更新歐洲(Renew Europe),自由派,原名歐洲自由民主聯盟(ALDE),包括了法國的共和前進黨、荷蘭的自民黨(VVD)及D66、西班牙公民黨、芬蘭中間黨等
*歐洲人民黨(EPP),中間偏右、保守派、基民主義,包括德國CDU/CSU、法國共和黨、西班牙人民黨、意大利力量黨(Forza Italia)、波蘭公民平台(PO)、「青年民主派聯盟」(Fidesz)等
*歐洲保守及改革派(ECR),疑歐的中間偏右、保守派,主要是波蘭PiS、英國保守黨
*自由及直接民主歐洲(EFDD),強烈疑歐甚至反歐盟,包括英國脫歐黨
*身份及民主(ID),原名民族及自由歐洲(ENF),強烈反移民及疑歐,包括意大利聯盟黨、法國國民聯盟(RN,前身為國民陣線)、荷蘭自由黨(PVV)等

純粹從這次歐委會主席人選討論的角度來看,大家可剔走3個在選前備受關注的極右疑歐勢力(包括ERC、EFDD及ID),因為他們議席仍未多到可左右大局,大家只須集中觀察4個親歐勢力EPP、S&D、自由派及綠黨。很明顯,EPP及S&D齊齊議席大跌合共超過60席,他們合共議員數目在新一屆歐洲議會已非過半,因此再難獨自主宰歐盟政局,而自由派及綠黨又剛好合共大增超過60席,導致兩大傳統中右及中左陣營必須向自由派及綠黨分享更多權力。

親歐陣營在歐洲議會以至全歐洲政壇也出現碎化現象,令其他黨派——主要是自由派——更敢於反對EPP建議的歐委會主席人選韋伯,令目前歐委會人選討論較上屆來得複雜。

除了歐洲議會,歐洲理事會——亦即各成員國最大執政黨的分佈——同樣反映這個情況。下表是目前及2014年時的28名歐盟國家領袖的黨派分佈:

EPP及S&D在5年前於28名領袖佔了22席,EPP自己獨佔12席,到了現在,兩派只剩下15席,而ALDE/「更新歐洲」由3席增至7席,而且這個數目已「計少了」,過去一個月芬蘭和丹麥剛好齊齊由自由派總理變成中左陣營做總理,如果以歐洲議會臨選舉前計算,S&D及自由派更是5比9。

根據《里斯本條約》,歐委會主席是這樣挑選出的:「在考慮歐洲議會選舉,以及進行恰當的諮詢後,歐洲理事會在有效多數下得向歐洲議會提出歐委會主席人選。這名候選得由歐洲議會成員多數選出...」。儘管這提高了歐洲議會的話事權,但一開始作出提名的仍是歐洲理事會,當歐盟成員國中有超過四分之一(若剔走英國)來自自由派,你不可能預期歐盟峰會只純粹提名歐洲議會最大黨派的建議人選,而置自由派利益不顧。

國家角力
當然,更重要的是,現在自由派包括了法國執政黨,而馬克龍的政黨是完全跳出了傳統中左—中右的框架,如果死跟偏向EPP及S&D的「名單首位者」(Spitzenkandidat)制度,對馬克龍在歐盟保護法國利益是十分不利,因此他借自由派在歐洲復甦而想打破「名單首位者」制度對他及法國的約束。

「名單首位者」(Spitzenkandidat)一詞來自德文,英文一般譯為「lead candidate」,意思是在比例代表制下,候選名單中排首位的候選人,他是該黨一旦勝出便會出任總理的候選人。在歐盟,這個制度在2014年才確立,儘管容克的確是以EPP「名單首位者」的身份來取得歐委會主席的寶座,但必須強調,容克也是要透過製造輿論壓力,逼默克爾就範,才能成功上台,「名單首位者」制度仍未十分穩固。

在今次選舉,EPP提出的韋伯,其個人資歷十分弱,完全沒有在成員國或歐盟擔任過部長、專員或總理的行政背景,只做過議員,這是韋伯面對強大阻力的另一個原因,亦因此從來沒有人認真覺得韋伯有機會做歐委會主席。自由派乾脆不在選前提出人選,到投票結束當晚才宣佈歐盟競爭專員韋斯塔格(Margrethe Vestager,丹麥)是他們屬意的下任歐委會主席。S&D的人選是歐委會第一副主席蒂馬文斯(Frans Timmermans,荷蘭)。

馬克龍在6月20—21日的峰會後曾說,「名單首位者」制度已死,建議立即剔除一眾「名單首位者」,改為考慮全新人選,大家估計他是指歐盟的脫歐首席談判代表巴尼耶(Michel Barnier,EPP,法國)。的確,如果否決了韋伯,很難轉找歐洲議會內較小黨派的「名單首位者」,加上大家都知道默克爾從來都不是真心支持「名單首位者」制,大家原本以為下任歐委會主席不會是任何一位「名單首位者」。

在此再重覆上述提及的歐委會主席人選推舉程序:他是先由歐洲理事會提名,《里斯本條約》絕不明文寫出「名單首位者」的安排,沒了這個做法也符合條約。

不過,默克爾29日出席大阪G20峰會期間向記者說,不能完全無視「名單首位者」制度,這就令人十分意外。她還說提名新一屆歐盟高官時必須要考慮「真正的名單首位者」——她一方面明確稱韋斯塔格不是「真正的名單首位者」,亦即在她心目中只有韋伯及蒂馬文斯,另一方面盛傳她已接受韋伯不能當歐委會主席的現實,因此大家的推論是來自EPP的她會支持S&D的蒂馬文斯做歐委會主席。

必須強調,默克爾的「考慮」,可以是指韋蒂二人都必須獲得重要歐盟職位而已,不一定是歐委會主席。而今晚的歐盟峰會還可以發生很多事情,只能說從初步來看看到2點:1、德國國內輿論似乎仍然十分支持「名單首位者」制度,這有可能影響到默克爾的考慮;2、默克爾似乎想用「名單首位者制」來壓住馬克龍,因為這個制度對馬克龍十分不利,可能默克爾想以「名單首位者」作為框架,以便在峰會跟馬克龍談判時取得優勢。

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