2016年3月6日星期日

單一可轉移票制——英式比例代表制

想不到大家對愛爾蘭的「比例代表制—單一可轉移選票制度」(PR—STV)如此有興趣,不妨再寫一點,純粹當作一個學術研究。

看到在其他地方有人問:為何愛爾蘭要使用這個制度?這是很make sense的問題,而我會答:因為這是英國式的比例代表制。



沿用近百年 從未改變過
愛爾蘭是近乎唯一一個使用此制度的國家,全球另一個用這制度的國家,便只有地中海島國馬耳他。其他國家,也只有澳洲的參議院,以及一些地方議會使用。若不只比較現在,還把曾出現過的選舉制度也拉出來看,歷史上只有丹麥在19世紀試過一次用這種制度,但之後的選舉立即改掉,整個歐陸使用比例代表制時,一向用名單制,從沒想過用STV。

澳洲眾議院選舉都是要求選民把候選人排次序的,但不同的是,澳洲眾議院是每個選區只有一名議員,因此這只是STV,不是比例代表制,相對下更接近法國的兩輪投票制,兩者都是淘汰掉未及當選門檻的候選人。

愛爾蘭STV獨特之處還在於,愛爾蘭由獨立前、仍屬英治但已高度自治的自由邦年代1922年開始,便已經使用PR—STV,至今從沒變過。由於PR—STV實在太稀有,大家都有個印象,覺得這制度十分複雜,而愛爾蘭早在20世紀初便選用一種如此「刁鑽」的制度,因此令人嘖嘖稱奇。

選舉安排的「惰性」及社會文化影響
未正式講述愛爾蘭選用此制度的歷史背景前,先說選舉制度的兩項特質。

一、選舉制度是所有政策中「惰性最高」、最難改變的一項。原因很簡單,因為這涉及權力及資源分配的最根本遊戲規則,一改動,一定會引發某些既得利益者的強烈反彈。

不只選舉制度,連投票安排的細節都不會隨意變動。記得某年英國大選,有一則花絮式的新聞,說某些選區還在使用19世紀便已在使用的木箱裝選票,選舉官員的解釋是:我們用這個木箱百多年,都行之有效,木箱又未爛掉,為何要換掉這個箱?

這個說話掉轉來理解,就是:選舉安排任何一項細節,都有可能成為被指選舉不公的原因,如果無端改變安排而又真的引發爭議,十分無謂,因此選舉安排是盡量沿用上一次的做法。

這亦解釋到,電腦投票只在新興民主國家,例如愛沙尼亞,才會出現,因為他們一開始有民主,就已是電腦年代,老牌、甚至是二戰後不久才開始實施民主至今的國家,不會無故轉用電腦投票。美國有地方使用電腦投票,但美國是2000年試過總統大選出現嚴重爭議,關鍵在於佛羅里達州用打孔機投票,導致有大量問題票出現,令美國有誘因在電腦年代下再考慮新的投票安排。

一般而言,只有兩個條件才能令選舉制度有大變:1、外國侵略,例如日本、德國;2、主要大黨都有誘因去改變現行安排,例如台灣,或是法國80年代取消比例代表制。至於香港在90年代不斷改變選舉制度,大家可自行想想是什麼原因。

選舉制度有另一項特質,就是受當地及鄰近地區文化影響。你讀政治學,的確會學懂全世界所有選舉制度,但這是象牙塔的世界,去到實際社會討論選舉制度時,大家會受到社會文化、以及要遷就選民慣性的局限,因此不會說「理論上」「最佳」的選舉安排便採納。以台灣為例,當年改用兩票制,而且是選區和政黨票分開計算,以及以選區佔多數議席,這做法明顯是受日本和韓國都是使用這制度有關。

教派衝突下的少數社群代表
說了這麼多空泛的東西,可以進入主題:愛爾蘭選擇使用STV的歷史背景。而這個,一定要緊記:愛爾蘭曾受英國統治。
愛爾蘭是個有嚴重教派衝突的國家,天主教徒和新教徒關係很差,所以他們討論選舉制度時,十分在意少數也在國會有代表的問題。

19世紀英國倫敦政府考慮給予愛爾蘭自治時,便要考慮安撫在愛爾蘭屬少數的新教徒。到20世紀愛爾蘭獨立後,未「回歸」的北愛爾蘭有極高比例的新教徒,為了拉攏他們支持「回歸」,愛爾蘭共和國亦需要考慮如何確保新教徒在國會有一定代表的問題。

因此,愛爾蘭討論政制,一定以比例代表制作為討論起點,從不會考慮英國的那種「勝者全取制」——如果使用這制度,愛爾蘭打100年內戰都不能分出勝負。

英治時期歷史
愛爾蘭目前選舉制度的安排,可追溯至19世紀中的英治時期,因此有關討論會極受英國當時的思潮影響,而英國當時有個主張比例代表制的「比例代表制學會」(Proportional Representation Society),這個組織是極力推介STV、而非名單式的比例代表制的。

學會原本想全英國都改用PR—STV,但英格蘭、蘇格蘭和威爾斯都十分抗拒,而愛爾蘭卻較傾向考慮比例代表制,因此學會便向愛爾蘭埋手,在愛爾蘭成立同類的學會,希望用愛爾蘭做樣辦,之後再向英國其他地方推介。因此,愛爾蘭人當時一想到用PR時,只想到STV,沒有名單制這個概念。

到了20世紀初獨立前後,愛爾蘭比例代表制學會其中一名成員,剛巧是當地政壇一名要員,因此有力影響其他人同意使用PR—STV。其中一個地方Sligo在1918年率先使用這制度來選出地方政府,選舉結果剛好是天主教徒、新教徒、獨立派、自治派和統一派都十分滿意,各派系都認同這是大家都能接受的選舉方法,因此PR—STV便推廣到全國。

愛爾蘭獨立後,試過有政府提出改變選舉方法。然而,愛爾蘭1937年獨立立憲時,把選舉制度也寫進憲法,定明要用PR—STV,這令選舉制度的「惰性」在愛爾蘭變得更高,因為愛爾蘭修憲是要公投的,而愛爾蘭這個民族有強硬反抗外族統治的基因,如果不能解釋現有憲法條文有什麼重大問題,愛爾蘭人是一定會否決修憲案的,而之前兩次試圖改變選舉制度的提案都遭否決。

投人還是投黨?
為何一開首說:STV是英式比例代表制呢?除了愛爾蘭有關選舉安排討論的歷史是跟英國國內討論息息相關外,還涉及「投人VS投黨」的概念。

如果大家有留意的話,「英國圈」國家的選民是「投人」的,英國、愛爾蘭、加拿大、美國和澳洲,或者是英國前殖民地如印度、新加坡和馬來西亞等等,議會選舉都是以投給一個候選人作為基礎,當中最明顯的例外是新西蘭,90年代改用類似德國式的兩票制。

歐陸國家則是「投黨」為主,差不多全部是使用名單比例代表制,唯一例外是法國,法國國會用類似英國的「一個選區一個議員」制度,票是投給候選人的。不過,法國地方議會是使用名單制,歷史上也試過用名單制選出國會的。

這涉及十分根本的問題——選民與議員之間的關係。選民挑選議員時,應該以政黨理念優先,還是以候選人個人特質優先?議員服務選民,應以一套政治理念為主,還是以個人對地區狀況的判斷為主?

當然,實際上,一定是兩者混合在一起,即使在英國,不少選民都是根據他是哪個政黨去決定投給誰。

選民與議員要多近?政黨角色要多大?
然而,兩者還是有分別的:如果是「投人」,那意味,議員應高度從所屬選區選民的角度去看全國議題,而且要照顧選區的地方事務,包括維繫議員與選民之間、及地區居民之間的社區關係,議員是所屬選區的代表,近乎是一個「村長」的角色;如果是「投黨」,那意味,即使有分區,議員也應高度從全國角度來看議題,選區選民角度放在較次一級,而且亦不會出現照顧選區地方事務的角色,因為選區太大,甚至一些國家是全國作為單一選區,你很難去說哪個或哪幾個議員才是代表自己所住區域的代表,議員根本不可能如英美加澳議員般,做到那種「定點」死跟一堆選民聯繫的情況。

這個,又可以帶回去,為何愛爾蘭選擇比例代表制時,只想到用STV,因為愛爾蘭跟英國一樣,都覺得議員最主要是以一個獨立個體去代表選民,而非一個政黨中的任何一個人。

另一個說法是,愛爾蘭近乎沒有地方政府,市及鎮政府的權力很低,需要由國會議員兼顧類似香港區議員的工作,去做「村長」這種維繫社區關係的工作,因此議員必須要跟選民有密切關係,選民要十分清晰知道哪幾位議員在代表自己,不能出現百多個議員都在代表自己的情況。

同類情況在英格蘭也出現,英國國會及政府是要處理不少英格蘭地方事務,例如教育,在其他歐陸國家,不少教育事務已下放給地方政府,只有整體課程等政策保留在中央政府手上。

有一個解釋是,英國很早、在未有全民普選時,就發展出代議政制,那個時候還未有政黨或政治團體,因此對於英國人來說,選民是選一個「人」去做自己的代表,而非政黨。儘管政黨現已發展十分成熟,但上述的概念仍根深蒂固,並影響其他「英國圈」國家。但在歐陸,民主政制在19世紀後半期才開始出現,這時已有政黨的概念,因此選民是投給一個「黨」去代表自己,並非匪夷所思。

2 則留言:

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    1. 你唔講我乽唔記得有add過囉~~~

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