2016年3月23日星期三

比利時極度分散的政府架構

下面文章的英文原文是去年年底在歐洲Politico網站刊登,主要是詳述為何比利時整個政府架構出現問題,以及有什麼問題。去了譯了全文,但最終沒有上載至網誌,想不到事隔4個多月,還是有機刊登出來。

我再參看這篇文章的回覆,文章中有些內容可能會太誇張。實際上,這篇文章原本的標題是「比利時是個失敗國家」。不過,就算未至於「失敗國家」這麼誇張,但要旨基本上「雖不中亦不遠矣」——由於要顧及國內荷語及法語社群之間的不和,因此比利時很多權力已下放給地方政府,一方面令比利時中央政府在遏止激進思想蔓延方面沒有足夠能夠處理,另一方面是各地方政府不會衷誠合作。大家基本上將文章內容「打個八折」看就OK。

當中,布魯塞爾情況更麻煩,因為市政管理涉及更多不同的政府,要整合去對付恐怖主義,更加困難。有關比利時的地方行政架構,可看回我2年前所寫的po

以下是「比利時是個失敗國家」的全文:


巴黎恐襲跟布魯塞爾一個市郊地區有千絲萬縷的關連,沒有多少個住在這裏的人感到震驚。這兒的電台,無論是荷語還是法語,都充滿了有關莫倫貝克(Molenbeek)的討論,引發了憤慨、哀傷、憤怒、內疚、絕望、不滿,但就是沒有驚訝之情。

巴黎的襲擊,只不過是過去兩年多宗聖戰行動涉及與莫倫貝克有關連人士的連續劇中,最新的一章而已,布魯塞爾猶太博物館2014年槍擊案、2015年1月巴黎《查理週報》襲擊、以及同年8月法國Thalys火車襲擊未遂案,都是這個連續劇的其中一部份。

大家不感驚訝,也合理的,因為在聖戰主義冒起前很久,莫倫貝克已因治安不彰而惡名昭彰。很多布魯塞爾人都對什麼是聖戰主義,以及布魯塞爾為何會跟巴黎、伊拉克和敘利亞連上關係,不太理解,但很多人都知道,莫倫貝克在一些較瑣碎的案件上,包括搶劫、入屋爆竊、販毒上,罪案率很高。

把目前焦慮只局限在莫倫貝克的層面,符合比利時政界一些人士的需要。例如,可以把問題歸咎莫倫貝克1993年至2012年的社會黨市長Philippe Moureaux、或是80年代初的內政大臣和司法大臣。又或是,去追究一些清真寺,首相米歇爾(Charles Michel)近期便這樣做。

不過,必須追問一個更痛苦的問題:莫倫貝克的失敗,如何揭示了比利時國家的深層機能失衡?任由莫倫貝克變成聖戰主義的溫床,反映了比利時——以及尤其是布魯塞爾——正式和非正式架構上,出現一些必須痛批的事情。

多年改革失敗

莫倫貝克令人側目之處在於,貧窮與無法無天,竟可如此接近一個歐洲首都城市,這裏包括了布魯塞爾區、弗拉芒區和比利時國政府的政治和文化機關。社會學家說,布魯塞爾的財富分佈,跟美國城市較常見的模式相似,即一些富有的市郊包圍著一個貧窮和破落的空洞市中心。在歐洲,常態是最昂貴和最時髦的地區是在市中心,例如倫敦和巴黎便是這樣。

莫倫貝克跟美國模式相似,在於此區因充滿荒廢的工業大廈而破落,而且位處較貧窮的一帶——這兒的意思是,一條運河把布魯塞爾分成東西兩邊,而莫倫貝克位處較貧窮的一邊。不過,那些曾住過市內較貧窮地區的人士,若第一次聽聞莫倫貝克的話,不要把它想像成80年代的紐約南布朗克斯(South Bronx)。

比較下,莫倫貝克很小,這裏是大布魯塞爾其中一個人口密度很高的地區,但人口都只是9.5萬人,而且不是整個莫倫貝克都生人勿近,無法無天的問題只集中在幾個較細小的地區。

凡此種種,都令人要問一個問題:為什麼可任由莫倫貝克的問題持續這麼長時間?要處理這問題,規模遠不能如南布朗克斯或處理蘇格蘭工業破落問題相提比論,最接近的一個案例,應是西敏以南約3里的倫敦市郊Brixton,那兒被戰時的炸彈破壞,在50、60年代有大量西印度移民聚居,80年代曾經歷種族騷亂,但該處大部份地方都已有起色,那麼,為何莫倫貝克不能呢?

答案是,要向比利時政界和過去40年連串改革作出聲討。

無能,可能是包括政壇和政府、警察和司法、以及財政和經濟問題,而綜合一起,便創造了一個被聖戰恐怖份子利用的真空。

比利時虛有西方政治架構的外表,但實際上,其架構充滿缺憾,而且多年來都如此。學者Kris Deschouwer及Lieven De Winter早在1998年一本名為《比利時何去何從?》的書籍中,已寫了一篇文章,對比利時政治腐敗及侍從主義(clientelism)的發展作出簡明而權威的論述。

酬庸成風 視野狹窄

他們指出,從一開始,這個國家就面對政治認受性的問題。

以西歐的標準來說,比利時很晚才成為國家。正如另一個很晚才成為國家的意大利一樣,國家出現前,比利時各地本身已有基於本土的歸屬感,儘管比利時自由派精英在1830年掙脫了荷蘭的統治,但這個國家不能把對地方社區的歸屬感連根拔起,亦不能取而代之,這種歸屬通常跟羅馬天主教教會糾纏一起。因此,比利時國的正式架構是建立了,但國內還是有另一些教會的文化、社會和福利架構在內。之後,社會主義/勞工運動冒起,發展出一套與教會那一套架構抗衡的另一套架構,當中包括互助社、文化組織和報章。跟基民主義和社會主義分庭抗禮的,還有反宗教的中產自由派,構成比利時政治三角的第三個角,三者各自沒有相同的人民支持層,亦沒有相同的社會架構。

隨著時間推移,國家官方發展出自已一套服務,例如教育、醫療及一個福利國家的其他服務,國家須在尊重(實質上是利用)政黨架構的情況推展這些服務。上述兩名學者勾劃出,政黨如何控制公共服務的職位和基金,這種影響在大批半公營和近乎自治的機構都出現。他們指出,由一間公營幼稚園園長到現已不存在的國營航空公司Sabena的主席,都是政治任命。

公共行政機關以其政治效忠屬性區分,政客是獲酬庸(patronage)人士的主人,以手上可支配的公職和公帑作酬庸,結果是公共服務質素受害。

雖然試過改革,但大部份的改革都不深入,而且只是把這些「分贓」正規化,確立不同公職由不同政黨控制。

比利時有嚴重語言社群分歧,主要是北部荷語區的弗拉亡(Flanders)和南部法語區瓦隆(Wallonia),另加東南部很細少的德語區,這種語言社群分歧,令公共服務面對多一層的複雜層,尤其是大布魯塞爾區,該區最終成為雙語區,成立了兩套平衡的架構,以應付兩個不同語言社群的同一系列公共服務需要。

工業化的遺害

語言社群間的緊張關係,因為比利時內部經濟實力分佈逆轉而加劇。比利時是歐洲第二個國家進行工業革命,僅次英國,19世紀模式的工業革命主要需要煤、鋼鐵和鐵路工業,比利時並獲非洲殖民地剛果的豐富礦藏幫助。不過,二戰後煤鋼工業衰退,大大打擊瓦隆的經濟。

第一批湧入比利時的經濟移民,正是上述的重工業帶動,比利時企業去到地中海兩側,包括北非和意大利,吸引勞工去煤礦和鋼鐵工廠工作。比利時、包括莫倫貝克的大量穆斯林人口,可追溯至來自阿爾及利亞、摩洛哥和突尼西亞的移民。

然而,去工業化,導致由Mons(蒙斯)到Charleroi(沙勒羅瓦)到Liege(列日)的煤礦帶,這個一度是比利時經濟引擎的地方,變成貧窮和都市破落的地區。

上述3個城市都可找到政治腐敗傳統的例子。杜布瓦(Abel Dubois)1974年成為蒙斯市長,他在1973年由國家政府辭職,後來才知道,他這樣做,是為了防止他捲入國營電話公司RTT合約醜聞的事情東窗事發。他的妻子和兒子經營一間公司,與RTT有壟斷的合約,而他自己是一間公司的董事,該公司與RTT有合約。他做蒙斯市長一直做到1989年。

列日是另一個社會黨根據地,在90年代初,一名列日社會黨政客庫爾斯(Andre Cools)遭暗殺,震動比利時,他曾任預算大臣(1968—71)、副首相(1969—72)、全國社會黨黨魁、瓦隆地方政府工務局長和瓦隆地方議會議長。在1994年因此案而被定罪的突尼西亞人,與意大利黑幫有關係,但直到2004年,才能把被指控下令暗殺他的政敵定罪。調查庫爾斯暗殺案期間,令一宗政治腐敗事件曝光,當中涉及比利時政府由意大利公司Agusta購買直升機。由於醜聞所累,連帶Willy Claes被迫辭去北約秘書長一職。

在沙勒羅瓦,直至2005年前,社會黨在該市連續統治超過20年,直至2005年該黨被揭發,他們批出清理垃圾合約出現問題,又把一些資金撥給體育會。該市社會黨支部多年主席Jean-Claude Van Cauwenberghe(其父也曾是支部主席)被迫辭去瓦隆區政府首長一職。

執法分工支離破碎

同樣需要理解的是,上述兩名學者Deschouwer和De Winter勾勒出的公職委任政治化的問題,同樣在警察、地方治安部門和法院出現。

直至最近一浪聖戰主義前,比利時國際形象的低點是杜特魯(Marc Dutroux)案件。杜特魯是連環拐帶謀殺少女犯,1996年才被捕,而此前,不斷被揭發警方和司法部門在案中犯錯,這令一些人指控,政界有人干預查案,以保護杜特魯。這指控從來沒有真憑實據證明,但已顯示出,警察和司法政治化造成公眾不信任。當杜特魯在1998年逃離法院,短暫在逃,上述陰謀論又再四起,當時的內政大臣和司法大臣引咎下台。

杜特魯案突顯出,比利時的警察和司法工作十分分散,支離破碎。儘管已作出改革,但成效有限。

在一個政治是十分涉及地方層面的國家,政客十分抗拒把資源整合,以免自已不能酬庸。例如,大布魯塞爾區再分成19個地區,人口由2萬到15萬不等,曾試過每區都有自己的警察,雖然現已整合為6支警隊,但在一個人口只有140萬的城市,這在運作上仍不合理,警察部門仍只被視為用來給予低技術人士有工作可做的機構,難以令人對這些警察有信心。

兩年前,有人在筆者的家外打爛一輛汽車,把那輛汽車楔入我的汽車和另一輛汽車之間,逃走時還打了我的鄰居。當被損毀汽車的車主來到時,警員認真地向我提議,不如我與那個車主填一張互相同意的保險表格,以便警察毋須要做文件工作。

好在,不是所有警察都是如此低質素,在一些特別任務隊伍的更高級位置,那些警察是很專業的,但要有效做好治安工作,需要紮實的前線工作基礎,這需要更多資源和更佳的訓練。

不過,這裏明顯缺乏執法守法的承擔。

新來布魯塞爾的人士,都會對這裏嚴重不理交通規則感到意外。我記得,我乘坐一輛深夜巴士時,試過在數算,街上有多少汽車是沒開車尾燈,但之後也放棄了,畢竟不理單程路路標,應該更危險。這種無視法律的文化,在比利時較其鄰國法國、荷蘭和德國更明顯,在一個社會,如果一些人相信自己犯了法也可受政治保護,無視法律的風氣便會擴散。

不是說,情況沒有改善。比利時護照一向受罪犯喜愛,因為這本護照不但讓他們可去到其他神根國家,而且很多國家給予比利時國民免簽證入境的待遇。比利時遲至1998年才決定把印製及批發護照工作收歸中央政府統一處理,取消原本由520個市政廳各自製作的做法。此前,如果要偽造比利時護照,只須隨便闖入其中一個市政廳,偷幾本空白的護照便可。

比利時也企圖改革司法制度,儘管令司法機關更獨立,但仍不見得審案時間有很重大的改善。杜特魯由被捕到定罪,花了8年時間;下令暗殺庫爾斯的人,遲至2012年才被定罪;2005年爆出的沙勒羅瓦貪污案,審案程序本週才進入下一階段。

收集稅款也有改善,財政部花了巨額投資,以讓報稅可網上進行。不過,這掩蓋了比利時稅制的深層結構性問題。包括社保金在內的薪俸稅太高,鼓勵了逃稅,並令一個頗龐大的黑市經濟發展出來。這個黑市經濟對一些被正規經濟排除出去的人十分吸引,例如對新來的偷渡者。

相對下,比利時的財政制度對擁有大量財富的人士徵稅不多(因此吸引了一些富豪由巴黎移民往布魯塞爾),令貧富懸殊加劇。人均計,比利時是富裕國家,但勞動人口感到徵稅過高,並質疑公共服務的質素是否物有所值。比利時稅基太窄,以致政府沒有足夠資源,處理莫倫貝克等一些極端貧窮的地區。

布魯塞爾與弗拉芒的分歧

即使中央政府有資源,但到分配和有效使用公帑時,也感困難。把公帑分配給3個不同地區和3個不同語言共同體,很難做到。布魯塞爾骯髒的街道,與大部份弗拉芒小鎮市容潔淨整齊,形成對比。布魯塞爾要向包括那些住在弗拉芒、但在布魯塞爾工作的人士提供服務,但它只能依賴來自住在布魯塞爾的人的稅款。布魯塞爾雖然貴為歐洲首都,是歐盟機構、北約和不少其他國際組織總部所在地,但布魯塞爾機場在弗拉芒區那一邊。

因此,內政大臣揚本(Jan Jambon)矢言要清理莫倫貝克的問題時,目前的國家架構不利他完成這任務。他需要大布魯塞爾區和法語共同體政府的合作,去處理莫倫貝克的就業和學校問題,但他自己是弗拉芒民族主義政黨N—VA的人士,他及其黨友在布魯塞爾毫無政治資本。大布魯塞爾區被弗拉芒區包圍,但居民主要是法語社群。因此,揚本說要處理莫倫貝克問題,布魯塞爾的法語社群都十分懷疑,甚至投以敵視態度。

要打擊恐怖主義,幾乎所有歐洲國家都會把權力、人力和財力高度集中。打擊恐怖主義,需要一些專家團隊,無論是軍方、警察、特務或平民部門,在網路年代更應如此。這涉及專門的設備,尤其是監聽和情報收集,亦涉及跨國情報分享。實際上,這種中央集權化和專門化不只在反恐方面出現,在醫療、教育和研究都是如此。

不過,比利時受制於其語言糾爭,卻在背道而馳。幾乎每一次大選,每一次組閣談判,都會迎來新一輪權力下放地方的行動,連最無謂的權力也要下放,例如近期把承認外國專業資歷下放地方政府。

1月《查理週報》案後,已揭露出,比利時情報組織較原設的少了150人,而原本架構也只設了750人如此少。本週最新消息是,經過了近11個月,當局已增聘了42人,但他們要花兩年培訓才能正式工作。情報部門人手不足,影響前線工作,近日更多消息披露,比利時事前已收到了巴黎襲擊案犯人的情報,但沒有交給其他國家,或者沒有拼湊一起來作分析。

這種不能把各微碎資料和工作連結在一起,是比利時國的特色。在其他國家,會有一套機制,把市鎮、省區和國家層面的工作連在一起,但這種機制在比利時並不存在。很大程度上,政界已對這種機能失衡認命,同意這就是國內不同語言社群和區域社群之間紛爭所要付出的代價。

必須承認,對於外人來說,這是令比利時是個很易居住的地方的原因之一,國家政府不會高度介入私人生活,居民只須依賴非正式的支援架構,生活便可過得去,大部份時間不需要法律。

不過,巴黎襲擊案顯示出,歐洲其他地方需要為比利時的失敗付出代價。

[全文完結]

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