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一般而言，中央政府／聯邦政府以下的第一級地方行政，是省／州／邦／自治區／直轄市／都道府縣／特別行政區，等等等等。不過，在比利時，上面地圖中的２種行政區同時是第一級地方行政，兩者並排。
共同體，荷語是Gemeenschap，法語是Communautés，是以人口的母語劃分，分為３區：荷語共同體（或弗拉芒語共同體）、法語共同體和德語共同體；地區，荷語是Gewest ，法語是Région，是地方劃分，分為３區：弗拉芒、瓦隆和布魯塞爾首都大區。
比利時兩個言語社群的關係由６０年代開始變得緊張，因為原本影響力較大的法語區瓦隆因為區內煤蘊藏減少，令其經濟實力逐漸輸給人口本來就較多、經濟因比利時開始趨向外貿而起飛的荷語區弗拉芒，弗拉芒區人民開始要求放權給地方政府，令他們享有更大自治權。
如果只是放權的話，其實很簡單，只要參考美國、德國等這類聯邦國家，就可以決定聯邦政府與地方政府之間的權力分佈、財政資源及徵稅權分佈、制定聯邦及地方政府爭拗仲裁機制等。
只要看看左面地圖中間有一個有斜線的地方，就明白為什麼丁漢年要想出這種如此古怪的行政區劃：布魯塞爾如何處理？這是談判了多年都解不開的死結。
歷史上，布魯塞爾是弗拉芒區一分子，但現實上，布魯塞爾的法語與荷語人口比例是８：２。語言是放權的一大重點，如果一級行政區劃只有一種，布魯塞爾應歸哪一邊，一直沒有方法解決。事實上，近幾年再度出現的地方放權爭拗，其中一個爭拗點都是布魯塞爾附近的幾個鎮的歸屬。
於是，丁漢年便提出這種「雙軌」方案：與「地」有關的政策歸地區政府管理，包括經濟、就業、農業、基建、能源、運輸、環境、城鎮鄉郊管理、外貿等，與「人」較有關、語言會扮演一定角色的就歸共同體政府管理。不要以為這類政策很少，其實頗多，文化、教育及官方語言固然撥歸共同體管理，連「個人服務」，例如衛生福利，都歸入共同體管理，理據是，這涉及人與人的溝通，例如入醫院時你可以最流利的語言向醫生說出病情，接受社會服務（例如地區中心、青年活動等等），都應該用居民最熟悉的語言。
於是，在布魯塞爾，居民可選擇自己屬於哪個共同體（但只限法語或荷語）。如果你決定自己屬於法語共同體，那麼，你就要說法語的醫院，找說法語的社工，子女要讀法語學校。
理論上，這代表第一級地方行政有６個議會和政府，但弗拉芒區和荷語共同體決定合併，因此只有５個地方政府。
不過，這不是沒有副作用的。例如，布魯塞爾為人詬病城市規劃差，其中一個主因就是，儘管理論上城市規劃歸布魯塞爾首都大區政府管理，但始終或多或少牽涉另外２個共同體，再加上聯邦政府也會受影響而會插手，而歐盟大部份機關也在哪兒，可能連歐盟也要拉入來討論，因此該市規劃及基建是頗混亂。