2016年1月18日星期一

歐盟首項外交勝仗

去年7月簽署的伊朗核協議16日晚落實,伊朗大部份制裁都取消,伊朗與西方的關係進一步改善。外界焦點一般集中在美國與伊朗關係、伊朗可以大舉出口石油後對油價的影響或是中東局勢,但伊朗核協議對歐盟同樣有重大意義,因為這可說是歐盟首次在外交政策取得實質重要成果。歐盟在伊朗核問題的主導作用,可從去年協議簽署及協議落實時,都由歐盟外交高級代表莫姬莉妮(Federica Mogherini,左;右為伊朗外長,照片來自EFE)作出宣佈看到。

自歐盟在90年代初成立,成員國把外交政策加入歐盟的權責範圍之一後,歐盟一向有外交政策及行動,但歐盟實際上可做到的其實不多。歐盟最能發揮外交功能的範圍是在前東歐共產國家及北非國家,但在歐盟,這屬「睦鄰政策」(Neighbourhood),撥歸了另一個部門負責,而當中前東歐共產國家,是源自當年這批國家有意加入歐盟,屬「歐盟擴張政策」的延續,因此歐盟能在與這些國家(例如塞爾維亞)的外交有重要作用,並不奇怪。但一走出這個範圍,歐盟的外交便顯得無力,而伊朗核問題是當中一大異數,因此如果研究歐盟外交政策,伊朗核談判會是重要案例。

在法理上,歐盟插手伊朗核問題,是源自其阻止大殺傷力武器擴散的政策。美國2001年「9.11」襲擊後,成員國要求歐盟就恐怖主義威脅年代草擬文件,列出歐洲在全球面對什麼威脅及如何應對,當中包括大殺傷力武器擴散。未幾,伊朗便公開承認正開發核技術,因此這變成歐盟該政策範圍之一。

在實際上,要處理伊朗核問題,當時沒有一個國家/一方可獨自與伊朗談判,於是便找來歐盟做中間人。美國自1979年伊朗革命後便與伊朗沒有正式外交,加上當時是小布殊(George W. Bush)年代,美伊近乎沒任何溝通管通。而在歐洲,德、英、法與伊朗都有重要經濟來往,有誘因希望以外交途徑解決此問題,因此便出現所謂的「E3」/「EU+3」的模式,即德英法三國聯同歐盟一起與伊朗談判,之後聯合國正式介入,這又變成「P5+1」(5個安理會常任理事國+德國)。

現在解除伊朗制裁,經濟上最得益的是歐洲,美國反而得益不大,或至少不那麼直接及即時。以石油出口為例,伊朗的石油主要出口地理上較近的歐洲,而這對歐洲減少對俄羅斯能源依賴有很大幫助。

在「EU+3」,德、英、法三國原本只當歐盟是「秘書」而已,以及協調三國立場、及協調三國與其他歐盟成員國立場,不過,在實際談判中,歐盟又出奇地能夠發展到可顯示出這是歐盟立場、而非純粹三國跑腿的姿態。

除了大環境外,人的因素也扮演很大角色。伊朗核談判由2003年開始,去年才達成協議,這12年橫跨了歐盟至今所有3位外交高級代表。第一位歐盟外交高級代表索拉納(Javier Solana)的功勞主要是成功為歐盟外交「取得這份合約」。儘管有上述大環境,令各方需要歐盟作為溝通管道,但一開始時,不一定是歐盟去做這項工作的。索拉納擔任歐盟外交高級代表前,曾出任西班牙外相及北約(NATO)秘書長,在國際外交及防衛界累積了深厚人脈——在那個智能手機未盛行的年代,一般的說法是他「有一本厚厚的電話簿」,因此當時歐盟外交毫無資源下,他仍可靠自己的「電話簿」,隨時聯絡到各國任何外交要員甚至總統總理,他就是這樣不斷說服美國和伊朗,可找他處理伊朗核爭拗。

之後的艾嘉蓮(Catherine Ashton),上任前在外交毫無經驗,但她成功與會談各方建立關係,取得美國、伊朗和俄羅斯的信任,而且她以主持會議有效率、並能很快熟知自己政策以見稱,因此即使她任內經歷核談判最低潮時期(因為當時伊朗是強硬派掌權),但她仍能保持核問題各方保持一定的溝通。

現在,伊朗核協議已簽署並逐步落實,歐盟外交下一個挑戰是,究竟當一個議題的爭拗大致結束後,這個機構在對一個國家或地區的整體外交上,還有沒有大作為呢?在發展與伊朗的關係上,成員國似乎可自己做回,毋須借歐盟協助,那麼,歐盟是否能發展整體的對伊朗政策?另外,歐盟能否把伊朗核問題的經驗複製到其他情況呢?

沒有留言:

發佈留言