制裁QMV——歐盟外交餘下最後一項工具

歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）今天16號發表了任內首份「歐情咨文」（State of the European Union, SOTEU），其中就涉中政策、以至整體外交方針，會分開兩篇文章寫。第一篇是先談一個較廣泛、「務虛」的議題：制裁QMV。

演說全文可看歐盟網站（英文）。當中，談到外交制裁時，她這樣說：

＂因此，無論何時何地出現侵犯人權的情況，我們都必須要出聲明——管它是在香港發生，抑或維吾爾人面對。

＂但什麼令我們做不到呢？為什麼依據歐盟價值觀簡單發出聲明，都會被延遲、沖淡或因其他目的而被騎劫了？

＂當成員國說，歐洲太慢了，我會對成員國說，要勇敢一點，最終同意外交政策也要QMV機制作出決策——即使只在人權及執行制裁方。

＂歐洲議會多次要求，通過「歐版《馬格尼茨基法》」（a European Magnitsky Act）。我現在宣佈，我們快將提出有關方案。

＂我們需要完成我們的工具箱。＂

正如馮德萊恩說，如果真的落實她的建議，推出「制裁QMV」，歐盟的單一外交政策確實會「完成工具箱」，因為這是歐盟外交最後一項仍未完全擁有的工具。

外交QMV——討論多年的議題

「外交政策QMV」是歐盟研究討論多年的議題。自歐盟在九十年代成立，開始引入「單一外交及安全政策」（CFSP），CFSP一直完全要由成員國一致通過，才可推出，簡單如一份譴責聲明，如果有成員國反對，這份聲明也不能發出。如果改用QMV，可以繞過成員國反對就落實，可以想像，歐盟要在外交上推行政策會容易得多，歐盟機關在外交上會大幅擴權。

一個較學術的說法：在歐盟初成立之時，歐盟的架構被形容「3條支柱」，分別包括經貿等多項歐洲共同體已有的權力、CFSP、以及「司法和內政」（JHA/JAI），當中CFSP和JHA這兩條「支柱」，絕大部份政策當時仍要成員國一致通過才可推出，意味成員國仍牢牢控制這兩條「支柱」的決策權。

隨時時間過去，這「3條支柱」開始合而為一，逐漸向「第1條支柱」靠攏，有更多政策可以以QMV通過，不給成員國可獨自否決的權力。JHA已有不少政策改用QMV，但CFSP則仍完全未動用到QMV。

何謂QMV？

所謂QMV，是「有效多數投票」Qualified Majority Voting，現時的QMV規定，當有至少55%成員國贊成、以及贊成國的人口佔歐盟總人口至少65%，便當通過。在目前情況，這代表要有15個國家、及約2.9億人口。

2009年生效的《里斯本條約》，已批准外交使用QMV，涉及歐盟條約第31條中的第2款和第3款，但需要成員國另外再通過，而成員國至今都未啟動這些條款。

根據該條款，歐盟動用QMV來決定外交政策的機制，有4個途徑：一、歐洲理事會（即歐盟峰會）先界定出歐盟的戰略利益和目標，然後當要就此進一步詳細解釋歐盟有什麼行動、或立場詳細時，可用QMV；二、歐盟外交高級代表就歐盟外交行動或立場提出方案，而成員國決定是否通過；三、採取行動，去執行通過上述一或二途徑通過了的立場或行動；以及四、就一些議題委任特使。

所以最終，任何QMV決定的起點，都要由歐盟領袖通過了一項基本立場，或是由歐盟領袖提出。

以香港為例，假設要就香港問題作出制裁，起點有3個：一、最快捷的方法，應是歐盟成員國7月底就香港問題通過的政策及立場文件，因為制裁可理解為根據該文件而採取的進一步行動（大家應該終於知道，這些「齋噏」的文件，其實在歐盟是很重要的）；二、歐盟峰會通過聲明，正式稱要就香港問題採取行動；三、歐盟峰會通過決定，指示歐盟外交高級代表就香港問題採取什麼更多行動，提交方案，亦即上述4個途徑中的第2個途徑。

馮德萊恩的進擊游說和以退為進

某程度上，馮德萊恩提出QMV問題，是跟「歐版《馬格尼茨基法》」問題互為補足，因為「外交QMV」，最大影響的，主要是制裁。這一點，下面會再解釋。

正如上述，「外交QMV」是歐盟的老問題，上一任歐委會主席容克（Jean-Claude Juncker）也提出過。

從語氣上、表面上，馮德萊恩較容克強硬。她是借中國問題來游說歐盟內各界支持「外交QMV」，批評是成員國阻撓，才令歐盟在香港問題上行動得太晚，甚至連發出一篇聲明去譴責都舉步維艱。

在實質主張上，馮德萊恩其實較容克讓步了，要求的範圍縮窄了。容克2018年提出就3項外交範疇使用QMV：一、成員國全員就攻擊人權的事件集體回應；二、有效推行制裁；三、推出民事安全及防衛任務團，例如非軍事的維持和平任務。

馮德萊恩在「歐情咨文」中，已經剔除了容克建議中的第3點，只保留頭兩點，似乎她希望先開一個先例，隨便有些範疇使用QMV，到之後才（由繼任的歐委會主席）進一步擴大。

外交QMV的局限

實際執行上，外交QMV只會對制裁有用，因為對是否實施制裁，以及制裁範圍有多廣，成員國確會十分謹慎，少少影響到自己利益，都會阻撓。繞過了這些「一國否決」的障礙，要推行制裁，容易得多，而投了反對票的成員國也必須執行。

至於批評人權問題的聲明，外交QMV只會有一半作用。馮德萊恩在演說是這樣說：「為什麼依據歐盟價值觀簡單發出聲明，都會被延遲、沖淡或因其他目的而被騎劫了？」當中「因其他目的而被騎劫了」，是指歐盟成員國之間談判的一個常見現象：成員國急欲在某一政策逼其他成員國讓步，但該議題以QMV作決策，該成員國不夠票反對，於是在需要一致通過、完全不相關的政策投反對票，直至在該國實際上獲取讓步的政策上，獲得滿意的結果，才撤回反對票。

近期的例子是白俄羅斯，盛傳塞浦路斯為了逼各國在東地中海問題上，同意歐盟採取更強硬的立場，該國在制裁白俄羅斯上卡住，拒絕廣泛政策。如果改用QMV，這種情況應該會大大減少。

然而，QMV對迅速通過有力的聲明有用，前提是阻撓的成員國確實不介意該聲明的內容，如果有成員國真的堅決反對嚴厲譴責某一國的人權侵犯事件，認為這樣做會危及本國利益，該國其實仍有方法自行發出聲明，作出跟該歐盟聲明相反的立場，抵銷了該聲明的作用，而歐盟也難她沒辨法。

而且，跟其他政策的QMV不同，外交QMV實際上一定要有德法兩國背書，甚至意大利和西班牙也支持，才能通過。在一般政策，德國和法國也可能被其他「小國」outvote，投了反對票但都阻不了政策通過，但在CFSP上，很難想像，歐盟支持了一項外交政策行動，而在聯合國安理會擁有否決權的法國可能會對類似行動投反對票。

另外，歐盟條約列明，外交QMV不能涉及軍事措施，這主要是保護愛爾蘭、奧地利這類中立國，確保他們不會被逼捲入戰爭。

香港變成歐盟外交擴權的籌碼

在去年有關「歐版馬格尼茨基法案」的文章，我特別強調，歐盟想就全球人權問題進行制裁，不純粹是因為香港/中國問題；而在facebook專頁中，我今天也寫到制裁QMV問題「儘管這也會影響歐中關係，但已涉及歐盟外交的整體，不純粹是歐中關係」。不過，我看完整篇演說有關外交的部份，我要收回上述說法。

有關主張外交政策也可用QMV的部份，是直接連住談論對中關係的部份，馮德萊恩是以不少人批評歐盟就香港問題發聲不夠，作為主張歐盟就外交擴權，以及盡快通過「歐版馬格尼茨基法案」的理據。

儘管有關主張依然是整體性，可以同時用來處理其他國家，但如果馮德萊恩這樣鋪排的話，意味歐盟的制裁框架完成後，先拿香港開刀的機會較一年前所想像的高了很多。

這個，涉及歐中關係最新發展。本文太長，歐情咨文中「務實」的外交問題，下篇再談。

之前相關文章：

「歐版馬格尼茨基法案」立法工作啟動

【文首馮德萊恩演說影片截圖來自歐委會facebook專頁】