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制裁QMV——歐盟外交餘下最後一項工具

歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)今天16號發表了任內首份「歐情咨文」(State of the European Union, SOTEU),其中就涉中政策、以至整體外交方針,會分開兩篇文章寫。第一篇是先談一個較廣泛、「務虛」的議題:制裁QMV。

演說全文可看歐盟網站(英文)。當中,談到外交制裁時,她這樣說:

"因此,無論何時何地出現侵犯人權的情況,我們都必須要出聲明——管它是在香港發生,抑或維吾爾人面對。

"但什麼令我們做不到呢?為什麼依據歐盟價值觀簡單發出聲明,都會被延遲、沖淡或因其他目的而被騎劫了?

"當成員國說,歐洲太慢了,我會對成員國說,要勇敢一點,最終同意外交政策也要QMV機制作出決策——即使只在人權及執行制裁方。

"歐洲議會多次要求,通過「歐版《馬格尼茨基法》」(a European Magnitsky Act)。我現在宣佈,我們快將提出有關方案。

"我們需要完成我們的工具箱。"

正如馮德萊恩說,如果真的落實她的建議,推出「制裁QMV」,歐盟的單一外交政策確實會「完成工具箱」,因為這是歐盟外交最後一項仍未完全擁有的工具。

外交QMV——討論多年的議題

「外交政策QMV」是歐盟研究討論多年的議題。自歐盟在九十年代成立,開始引入「單一外交及安全政策」(CFSP),CFSP一直完全要由成員國一致通過,才可推出,簡單如一份譴責聲明,如果有成員國反對,這份聲明也不能發出。如果改用QMV,可以繞過成員國反對就落實,可以想像,歐盟要在外交上推行政策會容易得多,歐盟機關在外交上會大幅擴權。

一個較學術的說法:在歐盟初成立之時,歐盟的架構被形容「3條支柱」,分別包括經貿等多項歐洲共同體已有的權力、CFSP、以及「司法和內政」(JHA/JAI),當中CFSP和JHA這兩條「支柱」,絕大部份政策當時仍要成員國一致通過才可推出,意味成員國仍牢牢控制這兩條「支柱」的決策權。

隨時時間過去,這「3條支柱」開始合而為一,逐漸向「第1條支柱」靠攏,有更多政策可以以QMV通過,不給成員國可獨自否決的權力。JHA已有不少政策改用QMV,但CFSP則仍完全未動用到QMV。

何謂QMV?

所謂QMV,是「有效多數投票」Qualified Majority Voting,現時的QMV規定,當有至少55%成員國贊成、以及贊成國的人口佔歐盟總人口至少65%,便當通過。在目前情況,這代表要有15個國家、及約2.9億人口。

2009年生效的《里斯本條約》,已批准外交使用QMV,涉及歐盟條約第31條中的第2款和第3款,但需要成員國另外再通過,而成員國至今都未啟動這些條款。

根據該條款,歐盟動用QMV來決定外交政策的機制,有4個途徑:一、歐洲理事會(即歐盟峰會)先界定出歐盟的戰略利益和目標,然後當要就此進一步詳細解釋歐盟有什麼行動、或立場詳細時,可用QMV;二、歐盟外交高級代表就歐盟外交行動或立場提出方案,而成員國決定是否通過;三、採取行動,去執行通過上述一或二途徑通過了的立場或行動;以及四、就一些議題委任特使。

所以最終,任何QMV決定的起點,都要由歐盟領袖通過了一項基本立場,或是由歐盟領袖提出。

以香港為例,假設要就香港問題作出制裁,起點有3個:一、最快捷的方法,應是歐盟成員國7月底就香港問題通過的政策及立場文件,因為制裁可理解為根據該文件而採取的進一步行動(大家應該終於知道,這些「齋噏」的文件,其實在歐盟是很重要的);二、歐盟峰會通過聲明,正式稱要就香港問題採取行動;三、歐盟峰會通過決定,指示歐盟外交高級代表就香港問題採取什麼更多行動,提交方案,亦即上述4個途徑中的第2個途徑。

馮德萊恩的進擊游說和以退為進

某程度上,馮德萊恩提出QMV問題,是跟「歐版《馬格尼茨基法》」問題互為補足,因為「外交QMV」,最大影響的,主要是制裁。這一點,下面會再解釋。

正如上述,「外交QMV」是歐盟的老問題,上一任歐委會主席容克(Jean-Claude Juncker)也提出過。

從語氣上、表面上,馮德萊恩較容克強硬。她是借中國問題來游說歐盟內各界支持「外交QMV」,批評是成員國阻撓,才令歐盟在香港問題上行動得太晚,甚至連發出一篇聲明去譴責都舉步維艱。

在實質主張上,馮德萊恩其實較容克讓步了,要求的範圍縮窄了。容克2018年提出就3項外交範疇使用QMV:一、成員國全員就攻擊人權的事件集體回應;二、有效推行制裁;三、推出民事安全及防衛任務團,例如非軍事的維持和平任務。

馮德萊恩在「歐情咨文」中,已經剔除了容克建議中的第3點,只保留頭兩點,似乎她希望先開一個先例,隨便有些範疇使用QMV,到之後才(由繼任的歐委會主席)進一步擴大。

外交QMV的局限

實際執行上,外交QMV只會對制裁有用,因為對是否實施制裁,以及制裁範圍有多廣,成員國確會十分謹慎,少少影響到自己利益,都會阻撓。繞過了這些「一國否決」的障礙,要推行制裁,容易得多,而投了反對票的成員國也必須執行。

至於批評人權問題的聲明,外交QMV只會有一半作用。馮德萊恩在演說是這樣說:「為什麼依據歐盟價值觀簡單發出聲明,都會被延遲、沖淡或因其他目的而被騎劫了?」當中「因其他目的而被騎劫了」,是指歐盟成員國之間談判的一個常見現象:成員國急欲在某一政策逼其他成員國讓步,但該議題以QMV作決策,該成員國不夠票反對,於是在需要一致通過、完全不相關的政策投反對票,直至在該國實際上獲取讓步的政策上,獲得滿意的結果,才撤回反對票。

近期的例子是白俄羅斯,盛傳塞浦路斯為了逼各國在東地中海問題上,同意歐盟採取更強硬的立場,該國在制裁白俄羅斯上卡住,拒絕廣泛政策。如果改用QMV,這種情況應該會大大減少。

然而,QMV對迅速通過有力的聲明有用,前提是阻撓的成員國確實不介意該聲明的內容,如果有成員國真的堅決反對嚴厲譴責某一國的人權侵犯事件,認為這樣做會危及本國利益,該國其實仍有方法自行發出聲明,作出跟該歐盟聲明相反的立場,抵銷了該聲明的作用,而歐盟也難她沒辨法。

而且,跟其他政策的QMV不同,外交QMV實際上一定要有德法兩國背書,甚至意大利和西班牙也支持,才能通過。在一般政策,德國和法國也可能被其他「小國」outvote,投了反對票但都阻不了政策通過,但在CFSP上,很難想像,歐盟支持了一項外交政策行動,而在聯合國安理會擁有否決權的法國可能會對類似行動投反對票。

另外,歐盟條約列明,外交QMV不能涉及軍事措施,這主要是保護愛爾蘭、奧地利這類中立國,確保他們不會被逼捲入戰爭。

香港變成歐盟外交擴權的籌碼

在去年有關「歐版馬格尼茨基法案」的文章,我特別強調,歐盟想就全球人權問題進行制裁,不純粹是因為香港/中國問題;而在facebook專頁中,我今天也寫到制裁QMV問題「儘管這也會影響歐中關係,但已涉及歐盟外交的整體,不純粹是歐中關係」。不過,我看完整篇演說有關外交的部份,我要收回上述說法。

有關主張外交政策也可用QMV的部份,是直接連住談論對中關係的部份,馮德萊恩是以不少人批評歐盟就香港問題發聲不夠,作為主張歐盟就外交擴權,以及盡快通過「歐版馬格尼茨基法案」的理據。

儘管有關主張依然是整體性,可以同時用來處理其他國家,但如果馮德萊恩這樣鋪排的話,意味歐盟的制裁框架完成後,先拿香港開刀的機會較一年前所想像的高了很多。

這個,涉及歐中關係最新發展。本文太長,歐情咨文中「務實」的外交問題,下篇再談。


之前相關文章:

「歐版馬格尼茨基法案」立法工作啟動

【文首馮德萊恩演說影片截圖來自歐委會facebook專頁】

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