德國調整中國政策 承包歐盟亞洲事務

德國昨天（2日）宣佈重大外交戰略調整，發佈該國首份《印太地區指引》，是德國第一次就亞洲外交方針發佈文件。德國傳媒大多形容，這份表面沉悶、八股的文件，背後代表德國大幅調整亞洲政策，特別是中國政策，會由過往重點發展跟中國的關係，變成分散投資，同時跟東盟（ASEAN）、日本、印度等都加強推動關係。而我的觀察是：英國脫歐後，德國需要承包歐盟的亞洲事務。

英國退盟後的德法分工

歐盟的所謂「外交」，以至其全部政策，需要有成員國的投入所推動。一方面，在歐盟層面協調了政策立場後，各成員國會跟隨，但這些「歐盟層面」的協調不能由布魯塞爾的官僚閉門造車，一開始時還是要有成員國表達意見，然後歐盟官僚及27國官員一同把這些不同意見協調出一個「歐洲方案」出來。

在外交，成員國仍手握大量權力，就更需要有成員國親自推動，特別是法國和德國。

從香港的角度看，早在反修例示威前，德國已明顯對香港問題很有興趣。過去一年，一個更明顯的現象大致浮現出來，那就是歐盟兩大國已就歐盟的外交事務進行分工。

在主導歐盟外交方面，法國似乎包辦了整個非洲、中東和地中海，那麼，德國除了原有的中東歐非歐盟成員國政策（即巴爾幹半島、白俄羅斯、烏克蘭等），同時要兼顧亞洲政策。

非洲和中東事務，除了當中不少是法國前殖民地外，不少還涉及需要派兵處理，這個只有法國才做到，而且也用了法國不少精力。亞洲地區，原本由英國主理，畢竟整個南亞大陸、澳洲、紐西蘭及東南亞不少地區，原本是英國殖民地，而且英國跟日本也關係密切，但現時英國走了，法國又難以騰出手來接過這工作（而且要兼顧非洲和中東中原本由英國負責的地區），因此德國必須「硬食」整個亞洲。

至於美國，太重要，法德兩國基於本國利益而本已投入大量資源處理美國關係，而且自川普上場後，歐盟執委會主席已接過不少歐美關係的工作，特別是現任主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）曾在美國居住4年，在主要歐洲領袖中是最熟悉美國文化的一人，由她處理，順理成章。

而中南美洲，目前情況不太複雜，西班牙和葡萄牙來協助打點歐洲跟這個地區的關係，已經足夠。

文件把相關區域稱為「印太」（Indo-Pazifik），跟美國的川普政府看齊。連文件也有提及，「印太地區」沒有清晰定義，而在德國政府的定義中，包括被太平洋和印度洋包圍的地區。這代表包括澳洲以至南太平洋的島國，也包括南亞次大陸，但不包括中亞地區。

用了「印太」一詞，似乎應不是示意跟美國的政策看齊，用回上述法德分工的角度，應該純粹是想有一個詞言，去把全部之前未受德國及歐盟重視的亞洲（及大洋洲）地區涵蓋。由伊朗（甚至阿富汗）起以西的西亞地區，已屬中東政策範圍，要跟中東政策、反恐政策和伊斯蘭世界外交的框架處理；前蘇聯中亞五國，對歐洲來說，要跟對俄政策連結在一起看。

從集中中國變分散投資

這份由德國內閣昨天開例會時正式通過的文件長達72頁，但裏面的大量「實質措施倡議」，並不重要，因為只是把德國目前已在做的事情、已說了的立場，全部整合一次，沒有特別新的東西。

這份文件「新」的地方，在於正式宣告，德國要全方位加強區內各國、各地區組織的關係。這不意味德中關係轉差，但德國由在亞洲只集中發展跟中國的關係，變成同時也跟日本、東盟、印度等發展關係，所花的資源一定少了。

以華為5G問題作比喻。歐洲目前的政策優先是先削減華為在通訊設備的比例，因為如果真的同意美國的看法，視華為為威脅，歐洲現時對華為的依賴，也令歐洲難以立即拋掉全部華為設備；就算最後認為美國對華為的指控是子烏虛有，至少也可為日後的5G政策留有其他選項。

德國的「亞洲外交多元化」原則也一樣，德國對中國經貿的依賴很高，很難即時全部切斷，現在是為日後一旦要強硬對中國而被中國報復時，作出準備，但這不代表德國已準備強硬對中。

德國發佈「印太外交」新指引時，也正式講明一個原則：德國（和歐盟）不想在中美角力之下選邊站，中國和美國激烈爭拗，是這兩國的事，德國（和歐盟）在外交上繼續做自己的事。這一點，外長馬斯（Heiko Maas）星期二在跟王毅的聯合記者會上，已表達出來。

德國在印太的利益和原則

文件清楚界定了，德國在印太地區有什麼利益：

* 確保地區穩定和平

* 把德國跟印太地區關係多元化和深化

* 反對區內出現一極獨大（即暗示反對中國一極）或兩極角力（即拒絕在中美之間選邊站）

* 航道開放，自由航行

* 規則為本的自由貿易和市場開放

* 數碼及科技合作，互聯互通

* 環保及對抗氣候變化的合作

* 打擊假資訊

文件亦列出德國進行印太地區外交時，有什麼原則：

* 跟歐盟及其他成員國合作協調

* 維護及加強多邊主義

* 規則為本，反對弱肉強食

* 配合聯合國的全球發展目標，包括扶貧、性別平等、氣候協議、生物多樣化等

* 推動人權、法治和自由

* 推動區內各國之間的合作

* 在區內尋找日後可作全方位深層合作的夥伴

正如上述，這份文件主要是把德國已有的亞洲外交政策整理一次，清楚對外說明德國的政策，並為之後加強這地區的外交作準備，令日後發展印太外交時有依據，所以「新」的東西不多。

若要說「新」，以及對中國關係更大的，應是南海問題。文件表明，全球航道開放，事關德國利益。放在印太地區，這明顯是指南海；而「規則為本，反對弱肉強食」為德國外交原則之一，那意味德國（及歐盟）在南海問題會傾向站在美國一邊，不會同意中國的「九段線」主張。

另外，文件特別表明，在加強印太地區外交時，東盟會是德國積極拉攏的對象，反映東南亞會在德國的亞洲政策中扮演重要角色。

重返大國行列

這類重要政策文件，不可能是「石頭爆出來」，是有跡可尋的。

最明顯的是，「印太指引」可說是去年歐盟對中政策綱領新文件的延續，「印太指引」中某些字眼，其實是照抄歐盟去年文件，最明顯是「互聯互通」（connectivity / Konnektivität），這是歐盟文件已出現過的說法，而這個字眼及其代表的政策，基本上是回應中國「一帶一路」戰略中的「互聯互通」，即加強運輸、數碼等連接中國和其他亞洲地區及歐洲的基建。

之前的文章「對中政策：德國處於十字路口」，當中引述了的德國智庫分析文章，內裏提及，德國政界和外交界私下投訴，默克爾不就中國政策作出清晰表述，令處理對中議題、例如華為問題時，無所適從，就算明知道德國應傾向強硬對中，但親中一派仍有空間反撲。

這類投訴，其他歐盟成員國也有，認為德國指摘有歐盟成員國在對中政策與歐盟不同調之際，德國自己的立場都十分含糊，其他成員國不知道應該怎樣做才算跟歐盟各國同調。

更廣闊而言，「印太指引」標誌著德國要在外交上走出納粹陰影，在國際舞台扮演更重要的角色。

基於二戰的背景，戰後德國不敢在外交事務出頭，一方面視自己只是中等強國，即類似日本那種「經濟巨人，政治侏儒」的情況，而不會正式做「大國」，另一方面會用歐盟（及其前身歐共體）做掩護，會以歐盟來推展自己在國際的利益，即使歐盟的對外政策不可能完全代表德國的利益，但德國極力想避開自己在國際事務「指指點點」的印象。

不過，冷戰已結束30載，21世紀也過了20年，上述基本國策已不再可行。

一來，如上述，德國確實在歐盟舉足輕重，她不表態，歐盟也運作不到；而且，冷戰一結束，俄國對歐洲的威脅大大降低，美國一定要從歐洲抽走部份軍事外交資源，由克林頓起3個美國政府都奉行這個政策，川普不斷大罵德國軍費低，只是「粗魯地」表達這個政策，但川普沒有根本地改變這個政策；再加上英國脫歐，歐盟只剩下法國一個安理會常任理事國及軍事大國，德國一定要肩負更多外交事務，包括德國人心目中覺得跟自己關係不大的地區事務。

跟德國整體外交轉型一樣，這個「印太新戰略」的最大挑戰在於：德國準備好在全球作出更多軍事介入嗎？

在「印太指引」中，很多涉及外交、貿易等的合作，但德國如果真的想在印太地區發揮影響力，無可避免要問自己：有沒有能力、以及想不想在有需要時向這個地區派軍？

例如南海。如果真的有國家想打起來，違反了德國在這個議題上的利益，德國是否繼續發文譴責、經濟制裁便算？

由馮德萊恩仍擔任國防部長時，德國政府已極力嘗試增加軍費，並增加向海外派軍，參與更多北約任務，但納粹陰影令德國人作有很強烈的厭戰情緒，把軍費增至2% GDP，不是那麼容易。甚至更廣泛而言，德國社會仍未覺得德國必須在全球各地區的事務都要有參與。

德國政界知道德國需要正式重返大國的行列，但德國社會未必這樣想。

本文部份內容來源：

德國外交部英文新聞稿