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德國調整中國政策 承包歐盟亞洲事務

德國昨天(2日)宣佈重大外交戰略調整,發佈該國首份《印太地區指引》,是德國第一次就亞洲外交方針發佈文件。德國傳媒大多形容,這份表面沉悶、八股的文件,背後代表德國大幅調整亞洲政策,特別是中國政策,會由過往重點發展跟中國的關係,變成分散投資,同時跟東盟(ASEAN)、日本、印度等都加強推動關係。而我的觀察是:英國脫歐後,德國需要承包歐盟的亞洲事務。

英國退盟後的德法分工

歐盟的所謂「外交」,以至其全部政策,需要有成員國的投入所推動。一方面,在歐盟層面協調了政策立場後,各成員國會跟隨,但這些「歐盟層面」的協調不能由布魯塞爾的官僚閉門造車,一開始時還是要有成員國表達意見,然後歐盟官僚及27國官員一同把這些不同意見協調出一個「歐洲方案」出來。

在外交,成員國仍手握大量權力,就更需要有成員國親自推動,特別是法國和德國。

從香港的角度看,早在反修例示威前,德國已明顯對香港問題很有興趣。過去一年,一個更明顯的現象大致浮現出來,那就是歐盟兩大國已就歐盟的外交事務進行分工。

在主導歐盟外交方面,法國似乎包辦了整個非洲、中東和地中海,那麼,德國除了原有的中東歐非歐盟成員國政策(即巴爾幹半島、白俄羅斯、烏克蘭等),同時要兼顧亞洲政策。

非洲和中東事務,除了當中不少是法國前殖民地外,不少還涉及需要派兵處理,這個只有法國才做到,而且也用了法國不少精力。亞洲地區,原本由英國主理,畢竟整個南亞大陸、澳洲、紐西蘭及東南亞不少地區,原本是英國殖民地,而且英國跟日本也關係密切,但現時英國走了,法國又難以騰出手來接過這工作(而且要兼顧非洲和中東中原本由英國負責的地區),因此德國必須「硬食」整個亞洲。

至於美國,太重要,法德兩國基於本國利益而本已投入大量資源處理美國關係,而且自川普上場後,歐盟執委會主席已接過不少歐美關係的工作,特別是現任主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)曾在美國居住4年,在主要歐洲領袖中是最熟悉美國文化的一人,由她處理,順理成章。

而中南美洲,目前情況不太複雜,西班牙和葡萄牙來協助打點歐洲跟這個地區的關係,已經足夠。

文件把相關區域稱為「印太」(Indo-Pazifik),跟美國的川普政府看齊。連文件也有提及,「印太地區」沒有清晰定義,而在德國政府的定義中,包括被太平洋和印度洋包圍的地區。這代表包括澳洲以至南太平洋的島國,也包括南亞次大陸,但不包括中亞地區。

用了「印太」一詞,似乎應不是示意跟美國的政策看齊,用回上述法德分工的角度,應該純粹是想有一個詞言,去把全部之前未受德國及歐盟重視的亞洲(及大洋洲)地區涵蓋。由伊朗(甚至阿富汗)起以西的西亞地區,已屬中東政策範圍,要跟中東政策、反恐政策和伊斯蘭世界外交的框架處理;前蘇聯中亞五國,對歐洲來說,要跟對俄政策連結在一起看。

從集中中國變分散投資

這份由德國內閣昨天開例會時正式通過的文件長達72頁,但裏面的大量「實質措施倡議」,並不重要,因為只是把德國目前已在做的事情、已說了的立場,全部整合一次,沒有特別新的東西。

這份文件「新」的地方,在於正式宣告,德國要全方位加強區內各國、各地區組織的關係。這不意味德中關係轉差,但德國由在亞洲只集中發展跟中國的關係,變成同時也跟日本、東盟、印度等發展關係,所花的資源一定少了。

以華為5G問題作比喻。歐洲目前的政策優先是先削減華為在通訊設備的比例,因為如果真的同意美國的看法,視華為為威脅,歐洲現時對華為的依賴,也令歐洲難以立即拋掉全部華為設備;就算最後認為美國對華為的指控是子烏虛有,至少也可為日後的5G政策留有其他選項。

德國的「亞洲外交多元化」原則也一樣,德國對中國經貿的依賴很高,很難即時全部切斷,現在是為日後一旦要強硬對中國而被中國報復時,作出準備,但這不代表德國已準備強硬對中。

德國發佈「印太外交」新指引時,也正式講明一個原則:德國(和歐盟)不想在中美角力之下選邊站,中國和美國激烈爭拗,是這兩國的事,德國(和歐盟)在外交上繼續做自己的事。這一點,外長馬斯(Heiko Maas)星期二在跟王毅的聯合記者會上,已表達出來。

德國在印太的利益和原則

文件清楚界定了,德國在印太地區有什麼利益:

* 確保地區穩定和平

* 把德國跟印太地區關係多元化和深化

* 反對區內出現一極獨大(即暗示反對中國一極)或兩極角力(即拒絕在中美之間選邊站)

* 航道開放,自由航行

* 規則為本的自由貿易和市場開放

* 數碼及科技合作,互聯互通

* 環保及對抗氣候變化的合作

* 打擊假資訊

文件亦列出德國進行印太地區外交時,有什麼原則:

* 跟歐盟及其他成員國合作協調

* 維護及加強多邊主義

* 規則為本,反對弱肉強食

* 配合聯合國的全球發展目標,包括扶貧、性別平等、氣候協議、生物多樣化等

* 推動人權、法治和自由

* 推動區內各國之間的合作

* 在區內尋找日後可作全方位深層合作的夥伴

正如上述,這份文件主要是把德國已有的亞洲外交政策整理一次,清楚對外說明德國的政策,並為之後加強這地區的外交作準備,令日後發展印太外交時有依據,所以「新」的東西不多。

若要說「新」,以及對中國關係更大的,應是南海問題。文件表明,全球航道開放,事關德國利益。放在印太地區,這明顯是指南海;而「規則為本,反對弱肉強食」為德國外交原則之一,那意味德國(及歐盟)在南海問題會傾向站在美國一邊,不會同意中國的「九段線」主張。

另外,文件特別表明,在加強印太地區外交時,東盟會是德國積極拉攏的對象,反映東南亞會在德國的亞洲政策中扮演重要角色。

重返大國行列

這類重要政策文件,不可能是「石頭爆出來」,是有跡可尋的。

最明顯的是,「印太指引」可說是去年歐盟對中政策綱領新文件的延續,「印太指引」中某些字眼,其實是照抄歐盟去年文件,最明顯是「互聯互通」(connectivity / Konnektivität),這是歐盟文件已出現過的說法,而這個字眼及其代表的政策,基本上是回應中國「一帶一路」戰略中的「互聯互通」,即加強運輸、數碼等連接中國和其他亞洲地區及歐洲的基建。

之前的文章「對中政策:德國處於十字路口」,當中引述了的德國智庫分析文章,內裏提及,德國政界和外交界私下投訴,默克爾不就中國政策作出清晰表述,令處理對中議題、例如華為問題時,無所適從,就算明知道德國應傾向強硬對中,但親中一派仍有空間反撲。

這類投訴,其他歐盟成員國也有,認為德國指摘有歐盟成員國在對中政策與歐盟不同調之際,德國自己的立場都十分含糊,其他成員國不知道應該怎樣做才算跟歐盟各國同調。

更廣闊而言,「印太指引」標誌著德國要在外交上走出納粹陰影,在國際舞台扮演更重要的角色。

基於二戰的背景,戰後德國不敢在外交事務出頭,一方面視自己只是中等強國,即類似日本那種「經濟巨人,政治侏儒」的情況,而不會正式做「大國」,另一方面會用歐盟(及其前身歐共體)做掩護,會以歐盟來推展自己在國際的利益,即使歐盟的對外政策不可能完全代表德國的利益,但德國極力想避開自己在國際事務「指指點點」的印象。

不過,冷戰已結束30載,21世紀也過了20年,上述基本國策已不再可行。

一來,如上述,德國確實在歐盟舉足輕重,她不表態,歐盟也運作不到;而且,冷戰一結束,俄國對歐洲的威脅大大降低,美國一定要從歐洲抽走部份軍事外交資源,由克林頓起3個美國政府都奉行這個政策,川普不斷大罵德國軍費低,只是「粗魯地」表達這個政策,但川普沒有根本地改變這個政策;再加上英國脫歐,歐盟只剩下法國一個安理會常任理事國及軍事大國,德國一定要肩負更多外交事務,包括德國人心目中覺得跟自己關係不大的地區事務。

跟德國整體外交轉型一樣,這個「印太新戰略」的最大挑戰在於:德國準備好在全球作出更多軍事介入嗎?

在「印太指引」中,很多涉及外交、貿易等的合作,但德國如果真的想在印太地區發揮影響力,無可避免要問自己:有沒有能力、以及想不想在有需要時向這個地區派軍?

例如南海。如果真的有國家想打起來,違反了德國在這個議題上的利益,德國是否繼續發文譴責、經濟制裁便算?

由馮德萊恩仍擔任國防部長時,德國政府已極力嘗試增加軍費,並增加向海外派軍,參與更多北約任務,但納粹陰影令德國人作有很強烈的厭戰情緒,把軍費增至2% GDP,不是那麼容易。甚至更廣泛而言,德國社會仍未覺得德國必須在全球各地區的事務都要有參與。

德國政界知道德國需要正式重返大國的行列,但德國社會未必這樣想。


本文部份內容來源:

德國外交部英文新聞稿

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