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英國外相可以「代行」多少首相職權?

感染了武肺病毒的英國首相莊漢生(Boris Johnson)星期一(6日)晚上要轉送ICU後,英國政壇昨天(以及今天部份報章的頭版)開始問一個問題:外相藍韜文(Dominic Raab)其實可以「代行」多少首相職務?

「學術討論」而言,英國首相署任安排,以及藍韜文目前手握多少首相權力,是個很複雜的問題,但實際執行上,其實沒有那麼不明朗,至少就誰「在做首相工作」這一點方面,是很明確的:
1、如果莊漢生臨時不能執行任務,就由藍韜文代行首相職務,就正如現在的情況——政府之前已經明確宣佈了這個案排,因此沒有爭議,而現在藍韜文已接近成為「代首相」下,政府昨天宣佈,如果連他也不能履行政府職務的話,下一個接手首相工作的將是財相辛偉誠(Rishi Sunak)。
2、如果touch wood莊漢生任內死亡,最有機會出現的情況是,由內閣推薦一個首相人選,而這名首相只是看守性質,待保守黨選出新黨魁,或是處理完疫症危機後保守黨進行黨魁選舉,再由這名新黨魁出任首相。

所以,英國不會群龍無首的。

然而,如果真的要「學術討論」的話,這個問題就複雜了。

複雜,在於英國政制是採取不成文憲法,很多規則沒有寫明,只能靠多年來建立的政治倫理來推敲出最合理的做法,而一些幾十年來都在做的事,不一定是唯一一個選擇。在10年前英國出現懸峙國會前,我也寫過類似問題,例如當中我寫過,儘管絕大部份首相都是國會最大黨的黨魁,但從沒規矩稱一定要由一個黨魁去擔任首相。

在首相署任問題方面,要先講述一些英國政制下的基本倫理原則。

原則一:英國沒有「副首相」的概念。

藍韜文同時有「首席國務大臣」的銜頭,以顯示他是內閣第二號人物,在2010-15年時,英國也有「副首相」克萊格(Nick Clegg),但這些只是虛銜,跟美國「副總統」有著完全不同的意義。

在美國,「副總統」作為總統的副手,憲法列明如果總統短暫不能工作,例如1980年代列根總統被暗殺後要入院緊急做手術的情況,甚至是任內身故、辭職或被彈劾,總統一職由副總統頂上,而且副總統期間擁有總統的全部權力。然而,在英國,即使被稱為「首席國務大臣」,甚至是「副首相」,但首相仍然可以指明由其他大臣在有需要時代行他的職務,因此我說英國政制下是沒有「副首相」的概念。

原則二:首相就是首相。

英國政制沒有「署理首相」、「代首相」甚至「看守首相」的概念。原由在於,英國是實行內閣集體負責制,首相嚴格而言都只是一個大臣而已,跟其他大臣平起平坐,只是歷史積下來的習慣,令到首相逐漸變相內閣和政府的領袖。

這亦解釋了為何會有原則一,因為既然首相都只是「另一個閣員」而已,那就不需要特別為他設一個副手,否則難道所有大臣都要設一個副手、都要寫明他們不能工作時如何署任?而且,全部大臣都是英國君主的大臣,由君主任免,現在只是莊漢生入了ICU,不是連英女皇也入了ICU,既然是君主會處理首相任免問題,沒理由另寫一套規則去處理署任問題。

原則三:首相只有在任內死亡、辭職或被君主撤換,才失去首相的職權。

當然,第三個可能性在君主立憲的原則下,不會再出現。基於原則二和原則三,一日莊漢生不辭職,以及未過身,英國就只有一個首相,那就是莊漢生。

正常情況下,例如莊漢生外訪或放假,他也只是指明某位閣員去「代行」他的職務,例如代為出席每週首相質詢,但沒有「署理首相」的,這跟香港行政長官外訪時,由另一名官員在香港擁有「署理行政長官」職銜的做法不同。而且,首相會指明相關大臣代行什麼職務,而如果有重要事務,他仍可在海外或暫停休假處理。

這就解釋了為什麼一些英國傳媒形容目前英國政府陷入領導真空,因為藍韜文不是擁有全部首相權力。最明顯的就是他此時不能撤換個別閣員。如果莊漢生數天內康復並能重新工作,這個問題就不大,但如果藍韜文要「代行」首相職務一段時間,就難保期間不會出現有大臣出現醜聞或失誤而面對下台壓力的情況。另外,藍韜文亦不會進行首相每週覲見女皇的工作。

另一個具爭議的是國安問題,如果英國現在面對國安、軍事威脅,藍韜文能否作出軍事指揮指示呢?最突出的一個問題是:究竟他可否下令英軍動用核彈?

外界認為藍韜文目前最需要代行的工作是抗疫,當中不少都只「見招拆招」的措施及日常運作事務,但這也不是不具爭議的,例如英國目前的抗疫限制措施是截至下週一復活節長假期最後一天,在昨天的記者會上,藍韜文被多次問及屆時會否/何時檢討有關限制措施時,他不能回答,理由是莊漢生的指示是執行抗疫策略,但若要對這個策略作出根本改變,或是進入下一階段的話,沒人知道藍韜文有沒有這個權力。

原則四:首相是閣員「同眾之首」(Primus inter pares)

這一點在原則二已提及。首相都只是其中一名閣員,政府的重大決策要由內閣通過,首相在內閣表決中都只有一票。當然,在英國政制下,首相透過其他權力、影響力來令自己變成可領導、掌控政府決策大方向,但這始終跟美國的總統制不同,總統跟副總統、白宮官員及閣員是有上司和下屬的關係。

從這個原則出發,就可以推敲到目前英國政府要如何決策——就是很多決定要交回內閣集體決定,或至少要幾個較資深的閣員,或掌管相關部門的閣員,尋求共識,達成一致。藍韜文當中可以發揮多少影響力,要看他的政治手腕,但他肯定不能「自己說了算」,不能強推自己的想法,要有幾個相關大臣首肯,才能拍板,然後才向公眾說這是他領導下所作的決定。

更傾向內閣集體決策,會削弱整個指揮鏈,尤其在目前危機狀況下,有更多時候要由一人獨自拍板,而如果大臣之間有分歧,少了一個人去擺平,或由他一錘定音。不過,我不太擔心這會造成問題,畢竟現在危機嚴峻,我有信心各大臣在這個狀況下,即使出現重大分歧,都會盡快妥協,達成一個方案出來。

現在英國政府應對疫情的更大問題在於醫療官僚及官方專家身上,他們一開始對疫情較樂觀的假設出錯,導致現時要處理更嚴重的疫情,而且之前多年NHS公共醫療系統資源不足,以及醫療系統的一些陋習,令到病毒測試、醫護人員保護物資等至今仍然不足。說實話,就算莊漢生健康沒問題,仍在工作,都不見得可迅速解決到這些問題。

與其擔心首相不在,倒不如擔心這些前線問題。

原則五:英女皇「按卸任首相的建議委任新首相」

最後,討論最極端的例子:如果莊漢生不幸逝世。英國史上只有7個首相任內死亡,對上一個已經是維多利亞年代1865年過身的巴麥尊(Lord Palmerston),而對上一個任內試過重病的首相也要數到邱吉爾,他1950年代第二度出任首相時試過中風,但他對外隱瞞這個消息,繼續當作他仍在工作,而且他又奇跡地迅速康復,才不致出現政治危機。

要重提英國君主是如何決定首相人選,是因為如果莊漢生真的任內身亡的話,那就沒有人向君主建議應該委任誰做新首相,要由君主自己去挑選,潛在可能破壞君主的政治中立。

君主最終決定首相人選的原則,是哪人「獲國會信任」,即過半議員支持。現在的情況較好,因為保守黨單獨在國會掌控過半數議席,亦即保守黨決定到誰做首相,英女皇就可以委任那人做首相。總之不能出現英女皇委任了首相後,國會立即對首相通過不信任動議,或有人公開質疑這個人選不獲國會信任。

由此路進,所以大家認為,莊漢生一旦過身,即時會由內閣決定新首相人選,因為這是最合理而又最快捷地找出一個「獲國會信任」的人選,但這個人只能臨時性質,待保守黨選出新黨魁後,便由新黨魁接任首相。

【文首為藍韜文昨天記者會的影片截圖;來自BBC直播】

本文部份內容來源/相關報導:
智庫 Institute For Government的文章
衛報 / Boris Johnson to stay in hospital amid concerns over political vacuum
電訊報 / Government power vacuum emerges as decision on coronavirus lockdown looms

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